美国加密监管进度回顾和预测：未来几个月，国会可能会有大动作

来源 | Chainalysis

编译 | 白泽研究院

在白宫发布<数字资产负责任发展综合框架>之后，为国会的立法行动提出了一些建议，华盛顿的大部分加密政策焦点现在已经转向了国会的几个关键法案。目前的首要问题是：

• 商品期货交易委员会 (CFTC) 的监管明确性和额外的监督权力

• 稳定币监管来源 | Chainalysis

  编译 | 白泽研究院

  在白宫发布<数字资产负责任发展综合框架>之后，为国会的立法行动提出了一些建议，华盛顿的大部分加密政策焦点现在已经转向了国会的几个关键法案。目前的首要问题是：

  • 商品期货交易委员会 (CFTC) 的监管明确性和额外的监督权力

  • 稳定币监管

  • 税收清晰度

  • 国家安全问题

  CFTC 目前监管美国的衍生品市场，包括商品期货、某些种类的期权等。

  距离美国中期选举还有不到一周的时间，国会现在处于休会状态。然而，在议员休会之前，有一些法案正在被积极辩论和讨论。 

  让我们深入研究现有的各种加密法案，它们的作用，以及我们对国会在未来几个月或即将上任的第 118 届国会的期望。

  Lummis-Gillibrand 法案

  2022 年 6 月，参议员 Cynthia Lummis (R-Wyo.) 和 Kirsten Gillibrand (DN.Y.) 共同推出了 S. 4356——负责任的金融创新法案(RFIA)。该法案概述了数字资产的综合监管框架，试图解决一些问题： 

  • 它区分了作为商品或证券的数字资产，并将授予 CFTC 对所有非证券的（同质化）数字资产的现货市场独家管辖权（稍后将详细介绍）。

  • 它还明确定义了税收规定，并将每笔 200 美元以下用于支付货物和服务的数字资产免除征税。 

  • 它提供了对数字资产发行人和提供商披露信息的指导。

  • 它将使稳定币发行人受到新的监管。 

  • 出于税法的目的， 它将去中心化自治组织 (DAO)归类为商业实体。

  • 它还要求对存款机构使用分布式账本技术、去中心化金融（DeFi）、数字资产市场的能源消耗以及自我监管等方面进行大量研究。

  Sens. Lummis 和 Gillibrand 曾表示，这项立法旨在启动华盛顿有关加密监管和政策的对话。他们看到了加密货币和 Web3 技术的巨大前景，但担心加密货币生态系统中的风险事件（包括算法稳定币 TerraUSD 的崩盘以及诈骗和黑客攻击事件），所以需要加强对加密货币领域的监督和消费者保护，以确保美国人可以安全地参与加密货币生态系统。

  这为我们带来了国会正在考虑的一些更严格的法案……

  监管明确性和 CFTC 监督权

  众议院和参议院有几项法案将赋予 CFTC 对加密行业的额外监督权。目前，CFTC 对期货市场以及欺诈和市场操纵机构拥有执法权，但他们需要国会采取行动才能让他们监管现货市场。

  众议院和参议院农业委员会有几项法案将赋予 CFTC 对加密货币现货市场的权力。在我们深入研究这些法案之前，你会问，为什么农业委员会会参与加密立法？这与单产农业无关，是因为农业委员会对 CFTC 进行监督，因为 CFTC 在监管一些“传统”商品市场，如玉米、燕麦、大豆和小麦。现在，除了这些传统商品之外，农业委员会还加入了加密货币。

  • 2022 年 4 月，众议院农业委员会高级成员、国会议员 GT Thompson (R-Pa.) 以及众议员 Ro Khanna、Tom Emmer 和 Darren 于 2022 年 4 月推出了 HR . 7614，即数字商品交易法案(DCEA)。

  • S . 4760，即 2022 年数字商品消费者保护法(DCCPA)，由参议员 Debbie Stabenow（D-Mich.）和 John Boozman（R-Ark.）。参议院农业委员会主席和高级成员联合国会议员Sean Patrick Maloney (D-N.Y.)于 2022 年 9 月提出了该法的配套法案 ( HR 8950 )。

  这些法案之间的主要区别之一是：在 DCEA 中，加密货币交易平台可以自愿在 CFTC 注册为“数字商品交易所”是自愿的；而在 DCCPA 中，任何加密货币业务实体都必须作为“数字商品平台”根据类别（数字商品经纪人、数字商品托管人、数字商品经销商和数字商品交易平台）在 CFTC 注册。DCEA 还在受 SEC 管辖的“证券”加密货币和受 CFTC 管辖的“商品”加密货币之间划定了界限，而 DCCPA 则由 SEC 来定义哪些代币是其管辖范围内的“证券”。

  定义哪些加密货币是证券，哪些是商品，这一点很重要，因为它将决定加密货币交易平台未来的注册和受监督要求。

  CFTC 主席 Rostin Behnam 倾向于将比特币和以太坊定义为商品，“由于专业知识和经验，CFTC 会成为数字资产商品市场的合适监管机构。” 

  另一方面，美国证券交易委员会 (SEC) 主席 Gary Gensler 却认为大多数加密货币都属于证券，但只有比特币除外。

  在加密货币归类明确之前，交易平台应继续尽最大努力根据执法行动和自己进行 Howey 测试的评估来确定哪些代币被视为证券。但是，由于担心面临潜在的违法后果，缺乏明确的指导可能会阻碍加密货币业务实体开展他们正在考虑的一些新业务。

  这些法案现在比以往任何时候都更有动力——我们可以看到一条最终通过“立法监管加密货币”的道路，因为市场和行业对 CFTC 拥有额外监督权的需求正变得越来越紧迫。

  稳定币监管

  稳定币在国会的关注范围内已经有一段时间了，部分原因是总统金融市场工作组在 2021 年 11 月发布了<稳定币报告>，部分原因是加密货币生态系统中最近发生的事件，包括算法稳定币 TerraUSD 的崩盘。

  2022 年 2 月，国会议员 Josh Gottheimer (DN.J.) 发布了一项法案草案，即2022 年稳定币创新和保护法案，该法案将：

  • 要求所有的合格稳定币都由合格的银行/非银行发行人发行；

  • 将合格稳定币定义为一种可按需赎回美元的加密货币。

  • 赋予 OCC（美国货币监理局）对两种稳定币发行人的主要监督权，并要求 FDIC（美国联邦存款保险公司）推出合格的稳定币保险基金来管理非银行发行人的稳定币赎回保险。

  2022 年 3 月，参议员 Bill Hagerty (R-Tenn.) 推出了 S. 3970，即稳定币透明度法案。该法案仅适用于法定货币支持的稳定币，要求稳定币发行人每月公布其美元储备情况，并只能持有以下储备：

  • 期限不超过 12 个月的政府证券

  • 完全抵押的证券回购协议

  • 美元或任何法定货币

  目前可能最具潜力的稳定币法案由众议院金融服务委员会主席 Maxine Waters 和议员 Patrick McHenry（RN.C.）共同撰写。自 2022 年 7 月以来，他们一直在制定（尚未命名的）稳定币立法，该立法将赋予美联储对稳定币发行人的监督权，并实施新的储备金要求，以确保为客户兑现，并对算法稳定币实施为期两年的禁令。不过，他们未能与利益相关者就所有条款达成一致，该法案仍在谈判中。

  鉴于发起人在众议院金融服务委员会的重要职位，这项法案值得密切关注。发起人之一的 McHenry 已经明确表示，这项法案是他的优先事项，如果明年众议院由共和党控制，他将能够强烈主张通过。

  小额个人交易免税

  2022 年 2 月，国会女议员 Suzane DelBene (D-Wash.)与国会议员 Soto、Emmer 和 Schweikert 共同推出了 H.R. 6582 ，即 2022 年虚拟货币税收公平法案。

  外界对加密货币的常见批评之一是它不常用于日常交易，如果日常交易的话，你每次花费或交换加密货币时，都属于应纳税的事件。

  该法案旨在通过为使用加密货币购买商品和服务的 200 美元以下金额提供免税，从而简化数字资产在日常购物中的使用。

  几个月后，在 2022 年 7 月，参议员 Patrick Toomey (R-Pa.) 和 Kyrsten Sinema (D-Ariz.)推出了 S. 4608，即虚拟货币税收公平法案（与上一法案不同）。该法案提供了与上一法案类似的税收豁免，又将为低于 50 美元的资本收益和个人交易免除征税。

  这些豁免可能会让用户在日常交易更广泛地采用加密货币。

  国家安全问题

  最后，虽然《国防授权法》 （NDAA）严格来说并不是一项加密法案，但它是在第 117 届国会结束前处理的少数“必须通过”的立法之一。这意味着，它最终会成为一个没有争议的立法的载体，这些立法可以被“附加”并与之一起通过。我们在第 116 届国会中看到了这种情况，当时《2020 年反洗钱法》是近年来美国反洗钱 (AML) 制度最重要的立法改革之一，被纳入 NDAA。 

  众议院于 7 月通过了他们的 NDAA 版本，其中包括几项与加密货币相关的条款，包括：

  • 国会议员 Meeks 和 McCaul 的一项规定，要求国会通知国务部使用加密货币支付的奖励；

  • 国会议员 Himes 提出了一项措施，旨在使 FinCEN（财政部下辖的金融犯罪执法局）的特别措施部门现代化，以使财政部能够对从事洗钱活动的国际实体或个人采取特别措施，将其现有范围扩大到与美国银行系统有联系的情况之外，捕获通过使用加密货币来避开银行系统的人。

  当国会于 11 月 14 日重新开会时，会将参议院版本的 NDAA 列入审议日程，然而，可能会有许多障碍。例如该法案可能会有额外的修正案，其中一些可能涉及加密货币或区块链问题。但鉴于国会必须在很短的时间内完成对参议院版本 NDAA 的任何修改，因此通过和纳入的任何修正案都必须是两党合作且没有争议的。

  许多涉及加密货币、区块链技术和相关问题的修正案已提交参议院，包括：
  

  • 参议员 Chris Coons (D-Del.) 和 Rob Portman (R-Ohio) 的 SA 5764，即 2022 年消除、中和和破坏野生动物贩运重新授权和改进法案，其中包括一项条款，解决数字平台上的、用数字货币支付的非法野生动物贸易。

  • 参议员 Sinema 和 Lummis 的 SA 5814，即 2022 年改进数字身份法案，旨在创建跨部门的数字身份改进工作组，以协调政府各部门，为联邦、州、地方和地区机构开发数字身份凭证，特别是为现有物理身份凭证开发数字版本，例如驾驶执照、电子护照、社会保障凭证和出生证明的数字凭证。

  • 来自参议员 Warner 和 Rubio 的 SA 5950，其中包括评估对俄罗斯实施的制裁的影响，包括俄罗斯使用数字资产逃避制裁。

  • 参议员 Cardin 的 SA 6027，即 2022 年小型企业宽带和新兴信息技术增强法案，将创建一个宽带和新兴信息技术协调组，负责区块链相关问题。

  • 来自 Wicker 和 Lummis 参议员的 SA 6035，研发分布式账本技术的国家战略。

  • 来自参议员 Warren、King、Durbin 和 Duckworth 的 SA 6213，即 2022 年数字资产制裁合规增强法案。

  • 来自参议员 Risch 和 Menendez 的 SA 6078，即萨尔瓦多加密货币问责 (ACES) 法案，该法案将授权报告对萨尔瓦多采用加密货币作为法定货币的研究。

  • 参议员 Blackburn 的 SA 6282，即“对丝绸之路说不”法案，要求国务部对中国开发的央行数字货币 e-CNY 发出警告，并要求其提供能够供机构使用的报告、建议和指导。

  此外，这些加密法案中有许多都是两党共同关注的重点，国会可能会推动将这些法案的实现。如果这些没能发生，我们将继续在第 118 届国会看到对更多加密法案的推动。在未来几个月内，或即将上任的第 118 届国会，我们很可能会很快看到一些关键的监管问题得到解决——特别是 CFTC 的监管权和稳定币。

  风险提示：

  根据央行等部门发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，本文内容仅用于信息分享，不对任何经营与投资行为进行推广与背书，请读者严格遵守所在地区法律法规，不参与任何非法金融行为。

• 税收清晰度

• 国家安全问题

CFTC 目前监管美国的衍生品市场，包括商品期货、某些种类的期权等。

距离美国中期选举还有不到一周的时间，国会现在处于休会状态。然而，在议员休会之前，有一些法案正在被积极辩论和讨论。 

让我们深入研究现有的各种加密法案，它们的作用，以及我们对国会在未来几个月或即将上任的第 118 届国会的期望。

Lummis-Gillibrand 法案

2022 年 6 月，参议员 Cynthia Lummis (R-Wyo.) 和 Kirsten Gillibrand (DN.Y.) 共同推出了 S. 4356——负责任的金融创新法案(RFIA)。该法案概述了数字资产的综合监管框架，试图解决一些问题： 

• 它区分了作为商品或证券的数字资产，并将授予 CFTC 对所有非证券的（同质化）数字资产的现货市场独家管辖权（稍后将详细介绍）。

• 它还明确定义了税收规定，并将每笔 200 美元以下用于支付货物和服务的数字资产免除征税。 

• 它提供了对数字资产发行人和提供商披露信息的指导。

• 它将使稳定币发行人受到新的监管。 

• 出于税法的目的， 它将去中心化自治组织 (DAO)归类为商业实体。

• 它还要求对存款机构使用分布式账本技术、去中心化金融（DeFi）、数字资产市场的能源消耗以及自我监管等方面进行大量研究。

Sens. Lummis 和 Gillibrand 曾表示，这项立法旨在启动华盛顿有关加密监管和政策的对话。他们看到了加密货币和 Web3 技术的巨大前景，但担心加密货币生态系统中的风险事件（包括算法稳定币 TerraUSD 的崩盘以及诈骗和黑客攻击事件），所以需要加强对加密货币领域的监督和消费者保护，以确保美国人可以安全地参与加密货币生态系统。

这为我们带来了国会正在考虑的一些更严格的法案……

监管明确性和 CFTC 监督权

众议院和参议院有几项法案将赋予 CFTC 对加密行业的额外监督权。目前，CFTC 对期货市场以及欺诈和市场操纵机构拥有执法权，但他们需要国会采取行动才能让他们监管现货市场。

众议院和参议院农业委员会有几项法案将赋予 CFTC 对加密货币现货市场的权力。在我们深入研究这些法案之前，你会问，为什么农业委员会会参与加密立法？这与单产农业无关，是因为农业委员会对 CFTC 进行监督，因为 CFTC 在监管一些“传统”商品市场，如玉米、燕麦、大豆和小麦。现在，除了这些传统商品之外，农业委员会还加入了加密货币。

• 2022 年 4 月，众议院农业委员会高级成员、国会议员 GT Thompson (R-Pa.) 以及众议员 Ro Khanna、Tom Emmer 和 Darren 于 2022 年 4 月推出了 HR . 7614，即数字商品交易法案(DCEA)。

• S . 4760，即 2022 年数字商品消费者保护法(DCCPA)由参议员 Debbie Stabenow（D-Mich.）和 John Boozman（R-Ark.）。参议院农业委员会主席和高级成员联合国会议员Sean Patrick Maloney (D-N.Y.)于 2022 年 9 月提出了该法的配套法案 ( HR 8950 )。

这些法案之间的主要区别之一是：在 DCEA 中，加密货币交易平台可以自愿在 CFTC 注册为“数字商品交易所”是自愿的；而在 DCCPA 中，任何加密货币业务实体都必须作为“数字商品平台”根据类别（数字商品经纪人、数字商品托管人、数字商品经销商和数字商品交易平台）在 CFTC 注册。DCEA 还在受 SEC 管辖的“证券”加密货币和受 CFTC 管辖的“商品”加密货币之间划定了界限，而 DCCPA 则由 SEC 来定义哪些代币是其管辖范围内的“证券”。

定义哪些加密货币是证券，哪些是商品，这一点很重要，因为它将决定加密货币交易平台未来的注册和受监督要求。

CFTC 主席 Rostin Behnam 倾向于将比特币和以太坊定义为商品，“由于专业知识和经验，CFTC 会成为数字资产商品市场的合适监管机构。” 

另一方面，美国证券交易委员会 (SEC) 主席 Gary Gensler 却认为大多数加密货币都属于证券，但只有比特币除外。

在加密货币归类明确之前，交易平台应继续尽最大努力根据执法行动和自己进行 Howey 测试的评估来确定哪些代币被视为证券。但是，由于担心面临潜在的违法后果，缺乏明确的指导可能会阻碍加密货币业务实体开展他们正在考虑的一些新业务。

这些法案现在比以往任何时候都更有动力——我们可以看到一条最终通过“立法监管加密货币”的道路，因为市场和行业对 CFTC 拥有额外监督权的需求正变得越来越紧迫。

稳定币监管

稳定币在国会的关注范围内已经有一段时间了，部分原因是总统金融市场工作组在 2021 年 11 月发布了<稳定币报告>，部分原因是加密货币生态系统中最近发生的事件，包括算法稳定币 TerraUSD 的崩盘。

2022 年 2 月，国会议员 Josh Gottheimer (DN.J.) 发布了一项法案草案，即2022 年稳定币创新和保护法案，该法案将：

• 要求所有的合格稳定币都由合格的银行/非银行发行人发行；

• 将合格稳定币定义为一种可按需赎回美元的加密货币。

• 赋予 OCC（美国货币监理局）对两种稳定币发行人的主要监督权，并要求 FDIC（美国联邦存款保险公司）推出合格的稳定币保险基金来管理非银行发行人的稳定币赎回保险。

2022 年 3 月，参议员 Bill Hagerty (R-Tenn.) 推出了 S. 3970，即稳定币透明度法案。该法案仅适用于法定货币支持的稳定币，要求稳定币发行人每月公布其美元储备情况，并只能持有以下储备：

• 期限不超过 12 个月的政府证券

• 完全抵押的证券回购协议

• 美元或任何法定货币

目前可能最具潜力的稳定币法案由众议院金融服务委员会主席 Maxine Waters 和议员 Patrick McHenry（RN.C.）共同撰写。自 2022 年 7 月以来，他们一直在制定（尚未命名的）稳定币立法，该立法将赋予美联储对稳定币发行人的监督权，并实施新的储备金要求，以确保为客户兑现，并对算法稳定币实施为期两年的禁令。不过，他们未能与利益相关者就所有条款达成一致，该法案仍在谈判中。

鉴于发起人在众议院金融服务委员会的重要职位，这项法案值得密切关注。发起人之一的 McHenry 已经明确表示，这项法案是他的优先事项，如果明年众议院由共和党控制，他将能够强烈主张通过。

小额个人交易免税

2022 年 2 月，国会女议员 Suzane DelBene (D-Wash.)与国会议员 Soto、Emmer 和 Schweikert 共同推出了 H.R. 6582 ，即 2022 年虚拟货币税收公平法案。

外界对加密货币的常见批评之一是它不常用于日常交易，如果日常交易的话，你每次花费或交换加密货币时，都属于应纳税的事件。

该法案旨在通过为使用加密货币购买商品和服务的 200 美元以下金额提供免税，从而简化数字资产在日常购物中的使用。

几个月后，在 2022 年 7 月，参议员 Patrick Toomey (R-Pa.) 和 Kyrsten Sinema (D-Ariz.)推出了 S. 4608，即虚拟货币税收公平法案（与上一法案不同）。该法案提供了与上一法案类似的税收豁免，又将为低于 50 美元的资本收益和个人交易免除征税。

这些豁免可能会让用户在日常交易更广泛地采用加密货币。

国家安全问题

最后，虽然《国防授权法》 （NDAA）严格来说并不是一项加密法案，但它是在第 117 届国会结束前处理的少数“必须通过”的立法之一。这意味着，它最终会成为一个没有争议的立法的载体，这些立法可以被“附加”并与之一起通过。我们在第 116 届国会中看到了这种情况，当时《2020 年反洗钱法》是近年来美国反洗钱 (AML) 制度最重要的立法改革之一，被纳入 NDAA。 

众议院于 7 月通过了他们的 NDAA 版本，其中包括几项与加密货币相关的条款，包括：

• 国会议员 Meeks 和 McCaul 的一项规定，要求国会通知国务部使用加密货币支付的奖励；

• 国会议员 Himes 提出了一项措施，旨在使 FinCEN（财政部下辖的金融犯罪执法局）的特别措施部门现代化，以使财政部能够对从事洗钱活动的国际实体或个人采取特别措施，将其现有范围扩大到与美国银行系统有联系的情况之外，捕获通过使用加密货币来避开银行系统的人。

当国会于 11 月 14 日重新开会时，会将参议院版本的 NDAA 列入审议日程，然而，可能会有许多障碍。例如该法案可能会有额外的修正案，其中一些可能涉及加密货币或区块链问题。但鉴于国会必须在很短的时间内完成对参议院版本 NDAA 的任何修改，因此通过和纳入的任何修正案都必须是两党合作且没有争议的。

许多涉及加密货币、区块链技术和相关问题的修正案已提交参议院，包括：

• 参议员 Chris Coons (D-Del.) 和 Rob Portman (R-Ohio) 的 SA 5764，即 2022 年消除、中和和破坏野生动物贩运重新授权和改进法案，其中包括一项条款，解决数字平台上的、用数字货币支付的非法野生动物贸易。

• 参议员 Sinema 和 Lummis 的 SA 5814，即 2022 年改进数字身份法案，旨在创建跨部门的数字身份改进工作组，以协调政府各部门，为联邦、州、地方和地区机构开发数字身份凭证，特别是为现有物理身份凭证开发数字版本，例如驾驶执照、电子护照、社会保障凭证和出生证明的数字凭证。

• 来自参议员 Warner 和 Rubio 的 SA 5950，其中包括评估对俄罗斯实施的制裁的影响，包括俄罗斯使用数字资产逃避制裁。

• 参议员 Cardin 的 SA 6027，即 2022 年小型企业宽带和新兴信息技术增强法案，将创建一个宽带和新兴信息技术协调组，负责区块链相关问题。

• 来自 Wicker 和 Lummis 参议员的 SA 6035，研发分布式账本技术的国家战略。

• 来自参议员 Warren、King、Durbin 和 Duckworth 的 SA 6213，即 2022 年数字资产制裁合规增强法案。

• 来自参议员 Risch 和 Menendez 的 SA 6078，即萨尔瓦多加密货币问责 (ACES) 法案，该法案将授权报告对萨尔瓦多采用加密货币作为法定货币的研究。

• 布莱克本参议员的 SA 6282，即“对丝绸之路说不”法案，要求国务部对中国开发的央行数字货币 e-CNY 发出警告，并要求其提供能够供机构使用的报告、建议和指导。

此外，这些加密法案中有许多都是两党共同关注的重点，国会可能会推动将这些法案的实现。如果这些没能发生，我们将继续在第 118 届国会看到对更多加密法案的推动。在未来几个月内，或即将上任的第 118 届国会，我们很可能会很快看到一些关键的监管问题得到解决——特别是 CFTC 的监管权和稳定币。

风险提示：

根据央行等部门发布的《关于进一步防范和处置虚拟货币交易炒作风险的通知》，本文内容仅用于信息分享，不对任何经营与投资行为进行推广与背书，请读者严格遵守所在地区法律法规，不参与任何非法金融行为。