原文作者：Anthony Cormier、David Kocieniewski、Annie Massa，彭博社
原文编译：Saoirse，Foresight News
这件事被视作加密行业标志性事件，也是特朗普推动美国打造「全球加密之都」议程中，首次取得立法层面成果。
一年前同月，特朗普在白宫东厅，在一众国会议员与行业高管见证下签署《GENIUS 法案》正式立法。他称该法案迈出关键一步，推动数字资产融入美国主流金融体系。
法案首次为稳定币设立联邦监管规则，旨在重塑市场信心，这一赛道规模高达 3000 亿美元。法案要求发行机构公开账目、防范金融欺诈；同时计划将稳定币发行企业纳入美国监管管辖，无论企业注册地是否在美国，以此应对行业长期痛点：犯罪分子、恐怖组织、制裁规避主体持续利用稳定币流转资金。
然而大量采访记录与法庭文件还原出谈判内情：在特朗普就职前后数月，他的顾问 Howard Lutnick 与 Bo Hines 在幕后运作，弱化监管约束条款，最终定稿的法案向全球头部稳定币发行商 Tether 倾斜。多名参与磋商的消息人士表示，在特朗普一众幕僚中，Lutnick 和 Hines 对立法走向起到决定性影响，法案最终纳入多项利好 Tether 的条文。数十名为本报道提供线索的业内高管、游说人员、美国现任及前任公职人员均要求匿名，因其无权对外披露谈判细节。
2025 年 7 月 18 日，特朗普在白宫签署《GENIUS 法案》。他评价这份法案是「巩固美国在全球金融、加密技术领域主导地位的重大进展」。 摄影：Al Drago/Bloomberg
出任特朗普政府商务部长之前，Howard Lutnick 是华尔街投行 Cantor Fitzgerald 董事长兼首席执行官，这家机构受托管理 Tether 的储备资产。国会游说档案、联邦法院诉状以及一名知情人士证实：2024 年全年，Lutnick 充当 Tether 的危机公关负责人，平息各类负面舆论，并游说议员抵制 Tether 不认可的法案。
特朗普上台后，Bo Hines 负责推进法案收尾博弈。这名时年 29 岁的白宫幕僚是北卡罗来纳本地创业者、加密投资者，曾以共和党身份参选 2022、2024 年国会选举但均落败。他自称是白宫推动该法案的「强硬执行者」。三名知情人士透露，谈判临近收官阶段，Hines 对外表态，Tether 力争落地的条款属于白宫不可退让的「红线」。
本篇报道梳理立法完整脉络，曝光此前未曾公开的操作：先是 Howard Lutnick，之后由 Bo Hines 多方斡旋，让占据全球稳定币市场约 60% 份额的 Tether 收获有利规则。报道也清晰展现本届政府政策制定，如何与官员个人经济利益深度交织。Hines 与 Lutnick 二人，均从 Tether 获取可观回报。
从 2024 年起直至《GENIUS 法案》落地后不久，长达 18 个月，Tether 高管完成一系列商业布局：
- 2024 年 4 月，向 Howard Lutnick 旗下金融机构出让公司价值数十亿美元股权的认购权，交易对价仅 6 亿美元。Tether 董事长曾向合作伙伴直言，该成交价「低得离谱」。
- 2024 年 12 月，向持续亏损的 Rumble Inc 投资 7.75 亿美元。这家流媒体企业与运营特朗普 Truth Social 平台的公司达成合作，多名特朗普阵营人士位列其投资方。
- 2025 年 8 月聘请 Bo Hines 出任高管，距离法案签署仅相隔一个月。
- 2025 年 10 月，向一处信托提供贷款；该信托受益人为 Howard Lutnick 的子女，彼时他们正在收购其父价值数十亿美元的商业资产。
按照内阁官员必须签署的联邦廉政协议，Howard Lutnick 曾承诺出让 Cantor Fitzgerald 持股，主动回避所有存在利益冲突的事务。美国商务部发言人没有针对本文细节作出回应，仅对外宣称：Lutnick 遵守廉政约定，剥离包括 Tether 相关在内的全部资产，并且「未曾参与《GENIUS 法案》稳定币相关条款的任何工作」。
Bo Hines 未回应采访问询，白宫同样不予置评。
Tether 发布官方声明，坚决否认其与政策制定者就稳定币立法开展游说活动存在不当行为。企业称长期合法、透明地和监管机构、议员、执法部门沟通，众多市场参与者都在开展同类交流。Tether 同时强调，《GENIUS 法案》不存在针对 Tether 的特殊优待，整套新规将统一适用于所有希望在该框架下运营的稳定币发行商。
法案引发金融全行业密集游说，加密交易所、信用卡机构、社区银行纷纷参与博弈。但 Tether 毫无疑问是行业绝对龙头，体量最大的竞争对手规模仅有它一半，因此在 2025 年法案磋商阶段，Tether 拥有最高利害权重。
法案生效至今，注册于萨尔瓦多的 Tether 持续扩张。公司推出面向美国市场的全新合规代币，但核心产品依旧是全球流通范围最广的稳定币。多家行业研究机构与政府资料显示：USDT 长期被恐怖分子、朝鲜黑客，以及伊朗、俄罗斯遭受制裁的实体使用。依据《GENIUS 法案》条文，这款 USDT 核心代币，或将永久不受美国监管机构直接管辖。
《GENIUS 法案》终版条文多处偏向 Tether，和此前国会议员草拟的稳定币监管方案存在显著差异。稳定币兼具便捷性与假名特征：区块链钱包地址永久公开，但无法直接溯源使用者真实身份。
左右加密立法的特朗普核心幕僚
早在 2023 至 2024 年，两党议员曾起草法案，设置硬性要求：境外稳定币企业（例如 Tether）若想在美国开展业务，必须接受美国监管审查、落实全套反洗钱规范。
《GENIUS 法案》大幅放宽该约束。被批评者称作「对等监管漏洞」的条款写明：只要美国财政部长判定萨尔瓦多监管标准与美国大致等效，Tether 的 USDT 便可交由萨尔瓦多监管，而 Tether 正计划将总部迁往该国。有关等效判定的实施细则至今仍在草拟。
另一项调整缩减稳定币发行商责任边界，业内称为「DeFi 漏洞」：发行商无需追踪代币在去中心化金融二级市场的滥用情况。用户可以绕过银行、交易所，直接在区块链点对点交易，不必核验身份、说明资金用途。
法案还设置三年合规宽限期：稳定币发行商进入美国市场，三年内暂不强制满足全部合规要求。立法磋商期间，部分民主党议员提议将宽限期缩短至 18 个月，知情人士称，Tether 坚持要求保留三年期限，关键时刻由 Bo Hines 出面强力争取。
谈判过程中，Bo Hines 向各方表示，Tether 对白宫意义重大，共和党应当坚守立场。三名知情人士转述，Hines 明确提出，保留三年过渡期属于不可妥协的红线。
Bo Hines 受特朗普任命担任总统数字资产顾问委员会执行主任，主导推动《GENIUS 法案》在国会闯关。 摄影：Tierney L. Cross/Bloomberg
不少金融专家警示，上述条款会削弱美国打击犯罪分子、受制裁主体洗钱的能力，同时阻碍特朗普打造全球数字货币领导者的目标落地。
奥巴马政府前财政部助理部长 Timothy Massad 提出担忧：监管漏洞会造成不公平竞争，美国本土加密企业合规成本高昂，境外发行商却可以规避严苛的反洗钱规则，甚至有可能损害美元全球储备货币地位。Timothy Massad 也曾在 2014–2017 年担任美国商品期货交易委员会主席。
「如果我们希望美元持续维持全球核心储备货币地位，就不能放任恐怖分子、受制裁人员与不法分子匿名划转美元资金。」Timothy Massad 表示。
任何货币都存在被非法使用的风险。不过自 2014 年推出 USDT 以来，Tether 持续面临质疑，外界认为它对用户尽调力度不足。Tether 早年辩称，企业设立在海外，可以抵御美国所谓「过度监管」。但后续立场出现转变：2023 年 12 月，Tether 出台规则，主动冻结被美国财政部列入制裁清单的个人与实体的相关钱包地址。
调查机构不断搜集到证据，证明 USDT 被用于墨西哥芬太尼走私、协助俄罗斯规避制裁等活动。联合国 2024 年 1 月报告指出，东南亚加密洗钱团伙首选工具就是 USDT。两名知情人士透露，2024 年拜登政府国家安全委员会甚至讨论过全面禁止 Tether 代币进入美国市场。
最终该方案被搁置，执法部门给出理由：仍然能够通过链上交易追踪 USDT 相关非法资金。长期来看，联邦执法机构也认可，Tether 配合冻结涉案资产的意愿有所提升。
Tether 发言人回应采访：「公司搭建了全球金融领域效能领先的执法协作机制。」企业称致力于打击金融犯罪，《GENIUS 法案》会进一步强化相关工作。
即便如此，在法案磋商全程以及落地之后，USDT 依旧频繁遭到非法群体选用。
区块链分析机构 Elliptic 的数据显示：2025 年，遭受制裁的伊朗央行购入价值 5.07 亿美元的 USDT。同年 7 月，也就是特朗普签署法案当月，Elliptic 监测到近 25 亿美元 USDT 流入多家俄罗斯关联企业钱包；美国财政部认定，这类企业搭建跨境通道，协助各方规避制裁。
仅今年，价值超过 40 亿美元的 USDT 在华人诈骗团伙运营的黑市流通，用于杀猪盘、仿冒诈骗、色情勒索等犯罪活动，数据同样来自 Elliptic。
法院卷宗显示：自 2025 年 7 月起，全美联邦检察官发起数十起诉讼，申请查封涉案 USDT，涉案总额至少 1.72 亿美元。
Tether 流通总量是头号竞争对手 Circle Internet Group Inc 的两倍有余，但员工数量不足对方一半，可疑交易分析工作大量外包第三方机构。Tether 拒绝透露合规团队规模，但对外表示：「持续与全球 67 个司法辖区、340 余家执法机构常态化协作，识别、冻结并协助追回和非法活动相关资产。」
企业发言人表示：「这不只是纸面层面的合规承诺，而是可落地、可量化的实际协作，绝大多数传统金融机构都难以达到同等水平。」
Howard Lutnick 的游说布局
Cantor Fitzgerald 自 2021 年受托管理 Tether 储备资产，彼时这位投行高管已经和特朗普相识数十年。当时特朗普刚结束首个总统任期，筹备重返白宫。Tether 盈利能力强劲，但市场口碑饱受争议。2024 年，Howard Lutnick 同时为特朗普竞选与 Tether 多方奔走。
想要让投资者信任代币拥有足额储备支撑，独立审计至关重要，但 Tether 始终没有发布完整的储备独立审计报告。2021 年，Tether 及其关联交易所支付 6100 万美元和解，了结联邦监管机构与纽约州提起的指控，监管方认为 Tether 虚假陈述储备规模、误导投资者；和解协议中 Tether 不承认存在过错。按照《GENIUS 法案》条文，稳定币发行商需要每年出具审计报告；Tether 今年宣布聘请审计机构，但尚未披露完整审计报告的发布时间表。
Howard Lutnick（时任 Cantor Fitzgerald 董事长兼首席执行官）出席 2024 年 1 月瑞士达沃斯世界经济论坛。 图源：Bloomberg
市场持续质疑 Tether 储备真实性时，Howard Lutnick 公开出面站台。2024 年 1 月，他前往达沃斯论坛，在 Bloomberg 电视直播中表态：「他们拥有对外宣称足额的资金储备。」
次月，Howard Lutnick 到访萨尔瓦多，会见 Tether 董事长 Giancarlo Devasini，以及该国大力扶持加密产业的总统 Nayib Bukele—— 这位总统自称「全球最酷的独裁者」。之后 Tether 官宣计划将总部迁至首都圣萨尔瓦多。
2024 年 4 月，Cantor Fitzgerald 斥资 6 亿美元认购可转债，取得 Tether 5% 股权的认购权。这笔交易直到当年 11 月特朗普大选获胜后才对外公开。结合 Tether 自身财报测算，交易折价幅度极大：2024 年 Tether 净利润约 130 亿美元，参照上市金融机构估值逻辑，企业估值至少 1300 亿美元。以此估算，Cantor 这笔投资对应的股权纸面价值超过 60 亿美元。
比特币创业者 Cory Klippsten 在 2024 年曾和 Tether 高管、Howard Lutnick 会面。根据他的转述，Tether 董事长 Giancarlo Devasini 评价这笔交易「便宜得离谱」。
Cory Klippsten 曾经和 Tether 开展商业合作，后续合作破裂，双方陷入诉讼。Cory Klippsten 在法庭文件指控，Tether 高管挖走员工、窃取程序代码与商业机密、撕毁合作协议；Tether 则反诉 Cory Klippsten 违规将 Tether 投资用作其他交易抵押物。诉讼过程中，Cory Klippsten 申请传唤 Howard Lutnick 出庭，并调取 Cantor Fitzgerald 与 Tether 往来资料。Lutnick 的代理律师在法庭辩称，商务部长与本次纠纷无关，对方取证申请目的只是「骚扰、羞辱 Lutnick」。
Cory Klippsten 在 3 月法庭材料中称，他完整保存当年和 Giancarlo Devasini 的谈话记录，诉状摘录相关对话，包含「价格便宜得离谱」这一表述。文件提出观点：Cantor 这笔可转债，实质上是 Howard Lutnick 充当 Tether 在华盛顿、媒体圈代言人的隐性报酬。
中途夭折的早期监管法案
国会议员长期对 Tether 心存疑虑。2023 年末，怀俄明州共和党参议员 Cynthia Lummis 联署公开信，敦促司法部核查：2023 年 10 月以色列遇袭事件期间，Tether 是否向哈马斯等恐怖组织提供实质性资金支持。2024 年 4 月，Cynthia Lummis 联合纽约州民主党参议员 Kirsten Gillibrand 推出法案，要求所有在美国经营的稳定币发行商遵守美国反洗钱规则与信息披露义务。
Cynthia Lummis 当时明确表态：Tether 想要进入美国市场，就必须遵守美国法规。法案公布后她接受 CoinDesk 采访时谈到：「如果 Tether 选择留在海外，愿意接受其他监管主体管辖，这属于企业商业决策。但倘若想要拿到美国市场认可，我们希望它完成美国合规。」
同年 7 月，纳什维尔比特币大会上，Howard Lutnick 再度公开力挺 Tether，特朗普也在这场会议发表主旨演讲。Lutnick 情绪激动地说道：「我们永远不会和任何牵涉圣战恐怖活动的企业合作，这件事令我深恶痛绝。」他提醒在场听众，2001 年世贸中心恐袭，Cantor Fitzgerald 超过 650 名员工遇难，其中包括他的弟弟。
2024 年 7 月，特朗普在田纳西州纳什维尔比特币大会发表演讲。 摄影：Brett Carlsen/Bloomberg
这场演讲结束后，已经从加密怀疑派转向加密支持者的特朗普邀请 Howard Lutnick 登上竞选专机，任命他担任总统过渡委员会联合主席。一行人飞往明尼苏达州，由 Lutnick 登台预热，随后俄亥俄州参议员 JD Vance（知名加密支持者）发表演说。
Cory Klippsten 的笔记写道：特朗普选情持续走高，极大提振 Tether 高管信心。「他们看到新的机会，可以飞往纽约、登上 CNBC，这就是特朗普能够带来的平台。」
2024 年 Howard Lutnick 前往华盛顿。Cantor Fitzgerald 聘请的说客持续与众议院、参议院议员沟通，推进当时待审的多项稳定币法案。知情人士透露，Lutnick 与众议院金融服务委员会时任主席 Patrick McHenry 会面，探讨新法将如何影响 Tether 这类境外企业。Patrick McHenry 没有接受采访。同年 9 月，Lutnick 会晤 Cynthia Lummis；参议员发言人表示，会面主要讨论总统过渡团队筹备事宜，只是简单谈及她对 Tether 涉金融犯罪的担忧。
这名发言人强调：「没有人劝说 Cynthia Lummis 放弃推动自有法案，Lutnick 部长及其团队从未以任何形式施压，要求她修改条文。」
法庭文件引用 Cory Klippsten 留存的记录，转述 Tether 董事长 Giancarlo Devasini 原话：「Howard 和我说，他已经拦下所有针对稳定币、加密货币的相关法案。距离国会休会还有一段时间，Howard 判断不会出台任何对我们不利的政策。」
这批法案最终全部搁置。次年，Cynthia Lummis 与 Kirsten Gillibrand 均投票支持新版《GENIUS 法案》，认可法案内允许境外主体接受对等监管的条款。Kirsten Gillibrand 发言人拒绝评论投票选择；Cynthia Lummis 的发言人表示，议员时常会投票支持和自身理想方案不完全一致的法案。今年，Cynthia Lummis 正在参议院牵头起草法案，为稳定币以外的加密资产搭建监管框架。
2024 年 11 月特朗普胜选之后，Cantor Fitzgerald 牵线促成 Tether 新一轮投资，进一步拉近 Tether 和特朗普商业圈层的联系。圣诞前后，Tether 向 Rumble Inc 投入 7.75 亿美元。这家保守派视频流媒体平台为特朗普 Truth Social 提供云服务与广告配套。
2024 年 12 月 20 日交易协议节选
投资方 Tether Investment Limited 与特拉华州 Rumble Inc 签署协议：投资方出资 7.75 亿美元，公司发行 1.03333333 亿股 A 类普通股，发行价 7.5 美元 / 股。公司同时启动自愿要约回购，最多回购 7000 万股，回购价格同样为 7.5 美元 / 股。资料源自美国证券交易委员会 2024 年 12 月备案文件。
这笔投资时机耐人寻味：当年 Rumble 累计亏损 3.38 亿美元。平台自称崇尚言论自由，对标主流视频网站；投资方名单包含多名特朗普盟友，这些人后续进入特朗普第二届政府，包括副总统 JD Vance、前联邦调查局副局长 Dan Bongino、白宫人工智能与加密事务前特别顾问 David Sacks。
Tether 投资消息发布后，Rumble 股价短期暴涨，12 月 26 日收盘价 16.27 美元，较公告当日涨幅 126%。Rumble 现已更名 RUM Group，Tether 投入资金中的 5.25 亿美元（约 68%）用于向核心管理层回购股份。此后 Tether 持续增持，当前持仓市值大约 8.75 亿美元。
Tether 首席执行官 Paolo Ardoino 当时表态：「Tether 投资 Rumble，源于双方认同去中心化、透明运营理念，以及言论自由的基本权利。」企业称，约 2.5 亿美元资金将用于业务拓展，包含搭建加密支付平台。
特朗普第二届政府班子组建阶段，白宫将稳定币立法推进工作交由一名前大学橄榄球运动员负责。他初次接触加密货币，源于参加 2014 年「比特币圣彼得碗」橄榄球赛事。
「嗨，Bo！」
初入华盛顿政坛，Bo Hines 的履历比不上日常对接的加密巨头和国会资深幕僚。但这名身高 1.85 米、体重 93 公斤的年轻人拥有特朗普白宫看重的特质：外形上镜、坚定拥护 MAGA 理念，且有公开记录显示他不承认 2020 年总统大选结果。除此之外，2024 年秋季，他和父亲合伙经营的企业出资 100 万美元投放户外广告牌，资助扶持特朗普竞选的政治行动委员会。
受总统任命，Bo Hines 执掌全新的总统数字资产顾问委员会，负责多项工作：研究建立联邦加密资产储备、草拟加密行业监管指引，核心任务就是推动《GENIUS 法案》落地。
2025 年 2 月初，法案文本在华盛顿内部传阅。当月下旬，加密高管与议员齐聚威拉德酒店研讨法案，两名参会者证实，Tether CEO Paolo Ardoino 意外现身。Paolo Ardoino 向在场人员表示，公司认真落实反洗钱工作。
3 月，Paolo Ardoino 在社交平台发布参观国会、白宫的照片。他向《纽约时报》透露：Howard Lutnick 2 月正式就任商务部长之后，自己刻意避免与其会面，规避潜在利益冲突。
同月，Tether 聘请华府说客 Jeff Miller。此人自 2024 年起持续代表 Cantor Fitzgerald 处理稳定币相关事务。Jeff Miller 连续两届出任特朗普就职委员会核心成员，他开设的咨询公司在特朗普第一任期业务迅猛增长。2025 全年，Miller Strategies 合计收取服务费 57 万美元，其中 Cantor 支付 48 万美元，Tether 支付 9 万美元。Paolo Ardoino 在 Bloomberg 电视采访中谈到：「让行业诉求被充分倾听至关重要。」
与此同时，Bo Hines 稳步推进工作。知情人士称，他认为议员无权违背总统意愿，持续施压各方尽快达成共识。他还提出观点，市场过度夸大数字代币被非法利用的风险。4 月接受《比特币杂志》采访时 Bo Hines 表示：「不法分子想用数字资产作案并不明智，多数场景下交易记录可以公开溯源。」
《GENIUS 法案》最早版本引发 Tether 竞争对手与民主党议员强烈不满，相比 2024 年多版草案，监管约束明显放松。
5 月，一批民主党议员（包含加密政策温和派）联合抵制，法案推进暂时受阻。两名知情人士透露，纽约州参议员 Chuck Schumer 在民主党闭门会议上呼吁同僚，查阅拜登国安局整理的 Tether 运营资料，确保《GENIUS 法案》设置充足防护规则，防范美国对手借助加密渠道洗钱。
同月，马萨诸塞州参议员 Elizabeth Warren 呼吁民主党同僚否决最新版本法案。她认为条文刻意松绑监管，定向利好 Tether。
参议员 Elizabeth Warren 对《GENIUS 法案》相关条款提出质疑。 图源：Elizabeth Warren YouTube 官方账号
知情人士表示，Bo Hines 无视这类担忧，频繁援引特朗普的意愿，称总统希望法案尽快落地。共和党国会领导层持续推进立法议程。
法案最后的博弈焦点落在合规过渡期时长。私下谈判中，Bo Hines 坚持共和党不能放弃三年宽限期，拒绝民主党缩减至 18 个月的提议。多场内部会议上，他明确告知各方，这是 Tether 提出的诉求。
最终 Bo Hines 取得胜利。7 月法案签署仪式上，法案主要支持者齐聚白宫。
特朗普站在台上环顾人群，开口问道：「Bo Hines 在哪？嗨，Bo！Bo 曾经是非常优秀的橄榄球选手，对吧？全美顶尖大学橄榄球运动员，我也是因为橄榄球认识他。」（Bo Hines 早年是北卡罗来纳州立大学外接手，之后转学耶鲁，肩部伤病终结橄榄球运动生涯。）
Hines 与 Lutnick 出席《GENIUS 法案》签署仪式
Bo Hines 起身接受掌声后落座。紧邻他前排就坐的正是 Tether CEO Paolo Ardoino。仅仅一个月后，Tether 官宣聘请 Bo Hines 担任顾问；不久之后，Bo Hines 晋升为 Tether 全新美国合规代币 USAT 首席执行官。这款新代币流通规模有限，总量约 1.86 亿美元。Bo Hines 去年在加密行业大会发言称，USAT 与 USDT 都将符合《GENIUS 法案》监管标准。
签署仪式前排，Bo Hines 与副总统 JD Vance 中间坐着 Howard Lutnick。特朗普示意他起身接受全场掌声，称赞他在关税谈判上表现突出：「Howard，你做得非常出色。」
三个月后，Howard Lutnick 完成交易，将 Cantor Fitzgerald 出售给为子女设立的受益信托。交易交割次日，纽约提交备案文件显示，Tether 向其中一家信托发放一笔未披露金额的贷款。
Howard Lutnick 拒绝对外透露子女收购资产的交易金额，也没有说明这笔 Tether 贷款是否用于支付收购款项。同年，Tether 接触投资方，计划按照 5000 亿美元估值开展融资。如果该估值落地，Cantor Fitzgerald 持有的 5% 潜在股权纸面价值将达到 250 亿美元。
