美国CFPB前高级官员全丹：无异议函对中国有借鉴意义

2018年11月1日，香港证监会正式公布了加密货币监管法规。这一法规及其中针对加密货币交易所的监管沙盒制度，在区块链领域获得了广泛关注。

对监管沙盒这一概念，公众已不陌生。事实上，它已在全球众多国家与地区落地。在美国，最早倡议监管沙盒框架的联邦政府机构为消费者金融保护署（CFPB），去年9月发出了第一张无异议函。

无异议函旨在为创新性金融产品与服务的推出降低来自监管层的政策风险，究其本质是一种事先的认可机制。作为金融科技监管的一项重要创新，业内人士认为它对中国颇具启发与参考价值。10月30日，美国CFPB前高级官员、美国联邦政府首位金融科技部门负责人及署长高级助理全丹，应邀在星合资本主办的内部交流会上分享了其对无异议函及监管沙盒的探索与思考。 全丹为CFPB首张无异议函推动者，并构建了美国联邦政府第一个沙盒。

以下为内部交流会摘要，已经全丹本人审阅。

美国CFPB前高级官员、首张无异议函推动者全丹

全丹：

2016年，英国金融行为监管局（FCA）推出监管沙盒。它包含四个部分：一是加速审批，二是个别指导（即对每个公司一事一议），三是无异议函（No-action letter），四是豁免（waiver）。

FCA实际做不到豁免，因为当时英国的法律受到欧盟限制。另因多种因素，FCA至今未发出一份无异议函，其主要使用的是加速审批这一职能。

但在美国，审批权基本上在州政府，联邦政府除非成立银行才由OCC（Office of Comptroller of Currency，美国货币监理署）签发。CFPB没有审批权力，所以重点放在了无异议函上。

无异议函是一个非常重要的政策创新。它的最大优点是，作为监管部门，我不知道怎么做是对的，但可以保证在不知道的情况下不会说你违法与否，而是将它作为灰色领域，对你免于处罚。在美国银行监管部门，CFPB是唯一一家推出这样政策的机构。第一家接受无异议函的是个P2P公司，叫Upstart。

稍微关注美国历史的人都知道，因为政治、经济、文化原因，少数种族，尤其非裔的社会经济水平大多处于偏中下，因此申请贷款时被歧视的可能性较高。美国有个《平等信贷机会法案（ECOA）》，它要保证不论种族、肤色、宗教、国籍，性别、婚姻状况、年龄，借贷面前平等，为解决毁约等问题，于是出现了FICO（美国个人信用评分系统）。大多数银行一直用它，监管部门则基本不会找麻烦。

美国是发达国家，但在美国约有4000万人没有信用，因为没有FICO分数，几乎借不到钱。他们是妇女、刚刚大学毕业的年轻人或新移民；如果看种族的话，非裔和拉丁裔较多。现在因为金融科技的发展，很多美国公司考虑是否用别的方式进行风控而不再只看FICO。Upstart就在风控模型中用了机器学习与人工智能，同时使用了一些非常规数据，即申请人的教育背景。金融界通常认为这些数据不可使用，害怕一旦使用可能造成对ECOA保护的弱势群体的歧视。

Upstart当时做了很多工作，但还是面临很多困难。最大的困难是，他们希望银行购买其产品，但银行因为不知道该产品是否违反ECOA而不愿购买。因此，Upstart就希望CFPB发一个无异议函。

我们当时压力很大，很多人在内部反对。尤其是公民权利倡导者，害怕开了先河后其他人会跟进做一些不好的事情。我认为虽然这事有很大风险，但Upstart已经作了很大努力不违规，而且即使这种新的风控方法不能完全解决4000万美国人无信用的问题，至少可以帮助其中一部分人群。所以我最终顶住了来自内外的压力，说服CFPB发了无异议函。

我们比较了FICO与Upstart的机器学习模型，发现在很多情况下（通过后者）更多人可以借到钱，而且非裔、女性、年轻人等没有被落下，违约率也降低了。

我觉得无异议函对中国也有借鉴意义。很多人认为，金融创新和消费者保护是零和关系，即如果有金融创新或市场竞争的话，消费者难免会受到伤害。但它是一个伪命题，因为完全可以通过适当的政策，对消费者进行保护同时促进创新。

实际上，美国国会给予CFPB的权限非常大，不仅可以发无异议函，对有些技术违法的产品——技术违法不代表这些产品损害消费者利益，实际上此类产品恰恰帮助了消费者——CFPB还可以认定为合法。在金融科技创新方面，法律法规很大程度上是滞后的，有些产品你真的不知道是否违反现有法律。但如果违法，应该考虑是否对法律法规进行改变，而非产品改变。通过沙盒，我们可以了解新的金融产品及其在市场上的运作，并根据反馈对现有法规进行改变。

全丹为CFPB首张无异议函推动者，并构建了美国联邦政府第一个沙盒。

（以下为问答摘录）

Q：无异议函由谁来监管？假设这一金融创新行为被证明未来可能有损消费者，谁来负责？

A：谁发就谁监管。无异议函风险很大，但金融产品本身就有风险性。对所有消费者都好的产品并不存在，关键是消费者怎样使用这个产品。

无异议函的关键是控制风险。作为监管者，第一必须了解这些新产品与科技。如果不了解，就无法制定长远的政策或根本无法发无异议函；第二，可以设置保护措施。

拿Upstart做个比方。它最大的问题是不知道怎样向监管部门显示这个产品没有歧视少数人群，说实话当时我们也不知道怎么做。后来CFPB的经济学家与Upstart合作想出一个方法，即在Upstart公司内部创立一种机制，确保能及时发现问题并能及时解决问题。这也是金融监管上的一个创新。

Q：无异议函的期限是多少？

A：这应该因地制宜，由发函的监管部门决定。当初签发无异议函时很多人想把时间缩到很短，如6个月，我说开玩笑，6个月怎么可以。Upstart想要2到3年，后来给了3年。

无异议函与沙盒是非常好的工具，但不能把工具变成目标。也就是说，最终目标不是发10或20份无异议函，而是3年后又一个Upstart想做事，不再需要CFPB的无异议函。我希望通过3年的双方交流，CFPB能发一份指南，金融科技公司做事不再需要担心CFPB或其他监管部门的处罚。

Q：您觉得它跟现行法律冲突吗？

A：美国就立法来说，法律一般只设定大框架，具体实施监管机构有解释权。因此在很多情况下金融创新跟法律无冲突，跟监管法规有冲突。

在美国，如果用无异议函，最后发现法规确实有问题，就要看法规制定者有无勇气改变。若想真正促进金融科技、让消费者获益的话，法规必须与时俱进。

Q：关于沙盒现有两个主要分歧：一是现在主要是英国等英美法系国家在使用沙盒，有人就说沙盒不适合中国这样的大陆法系国家；二是有人认为监管沙盒的初衷是鼓励金融创新，中国现在的问题不是创新不足而是创新过度，因此不需要金融监管沙盒。您怎么看？

A：沙盒目前来说基本是英美法系国家在做，但大陆法系的日本与韩国也在尝试，因此它与哪种法系没有太大关联。

关于中国是否应该设置沙盒，我对中国国情不是非常了解。个人看法，如果金融创新不足的话，沙盒确实起到促进金融创新的作用。现在全世界大概有几十个沙盒——大多数不像说得那么美好，但英国沙盒做得非常好——起到了风向作用，就是吸引风投公司、创业公司到当地创造新的产品，解决了创新不足问题。

即使在金融创新过度的情况下，沙盒也可起到非常好的控制作用。

创新之所以过度，我觉得某种情况下是不是可以认为监管力度不够。如果让最新最尖端的产品在没有任何监管的情况下进入市场，可能会产生不利影响，结果变成大密度地打压，好的坏的都被去掉。

沙盒就可以成为一个缓冲机制，监管部门完全可以设置很多条件，比如什么样的产品可以进入沙盒，同时通过沙盒试验获得一手资料，最终在对新科技产品有很好了解后，制定法规来监管。

当然，它的负面作用是监管部门也有可能在新技术最早期代替市场决定什么是好的科技或产品、什么是坏的科技或产品，这个风险永远存在。

作为政策制定者，此时要考虑平衡。是愿意让金融科技在没有任何监控的情况下无限发展，最后造成不利影响；还是让其发展，但对新科技新产品进行一定监管，科技成熟时再制定法规真正监管。

2 018年10月30日，全丹（前排左一）在内部交流会上分享对监管沙盒的思考

Q：现在许多国家都在做自己的沙盒，怎么看这些现象？

A：大家可能关注到了GFIN （Global Financial Innovation Network）。它刚成立，目前已有14个国家监管部门加入。今年年初，FCA提出国际全球沙盒的概念，但因沙盒在很多地方有非常负面的意义，后来大家讨论决定去掉这名字，叫GFIN。

CFPB是美国唯一一家加入GFIN的监管部门。我觉得区块链、AI，包括KYC（了解你的客户），每个国家的政策和法律法规不同，但其模型是全球性的，英国能用的话在美国做些改变还是可以用。

我觉得GFIN的最初想法是，同样的产品或技术，比如区块链，在英国、澳大利亚、美国等不同国家进行测试，然后大家交流对于区块链技术运用的结果。这对技术推广非常有用。

技术没有国界。当初很多人设想有无可能全球统一监管，我个人认为不可能。一个技术在中国做得非常好，然后出台了非常好的法规，英国美国可以借鉴，但不可能完全复制。

Q：回到无异议函，它的诞生背景是传统金融行业、强监管行业，并且有明确的监管主体。再看区块链，它在大部分国家是弱监管或没有监管的行业，在这环境下无异议函诞生的可能性是否较低？

A：区块链不仅仅在金融领域，保险、医疗健康等领域也有。后者我没有办法评论。如果只在金融领域，我觉得不是监管力度不够，而是监管部门不知道怎么监管。

还有一点，许多公司之所以进入沙盒或要求无异议函，就是想寻找某种合法性。尽管政府监管部门没有说这么做合不合法，但拿到无异议函说明至少在规定期限内是合法的。

所以我认为即使在监管力度较松的情况下，沙盒或无异议函还是有很大作用。

Q：关于CFPB，您刚才讲到它在美国属于级别非常高的部门，这样的话政策的推行或执行就可以做到很迅速。但如果监管级别不高，那它如何避免受到其他监管部门的干扰，或者说跟其他监管部门进行协调？另外，金融科技公司进入沙盒，会不会存在一些寻租空间？

A：CFPB确实权力非常大，但即使这样，我们也不是想做什么就能做。美国的监管也非常分散，比如刚才提到联邦政府和州政府之间的差别，此外联邦政府内部有OCC、FDIC（联邦存款保险公司）、美联储等。我们跟每个部门都要进行协调。CFPB无异议函发出时，我当时为了协调工作打了无数电话。

我觉得不是级别高低的问题。当然，这个问题在英国最好解决，因为FCA管一切事情，相对简单。美国非常难办，但我认为这不见得是个坏事，因为如果权力过分集中，监管部门犯错误的话，错误会很大。权力一旦分散，你为了说服别人先要把自己说服，就会考虑得十分周全。

关于寻租问题，在美国这种情况比较少，但也有一定的可能性。解决寻租问题，关键要有透明度。英国FCA透明度非常高，进入沙盒有个截止日期，然后在多少天内必须回复能进还是不能进。我觉得，如果监管部门能把条件全部列出来给公众看，比如什么样的产品可以进入沙盒，寻租可能性虽然还会有，但会降低很多。

另外，我觉得大多数沙盒目前做的不够好的一点是，沙盒出来后，没有做到把个人化指导变成大众化（指南），我知道这有困难，因为不是所有都可公开披露，但沙盒要成功必须做到这点。

Q：刚才说的都是监管者视角，那换一个视角，作为从业者该怎样跟监管者打交道，您个人有哪些技巧？

A：我觉得这是双向的。监管部门必须有一个开放政策，即任何人都可以跟你见面。政府官员要放下架子，跟大家平起平坐，这点我觉得非常重要。

我记得当初去旧金山湾区，很多公司都不愿意跟我见面，担心跟我谈的话会成为证据对己不利。一开始工作确实比较难展开，但经过大概6个月到一年的时间，我们才建立了比较好的互信，后来很多公司主动上门。过去5年中我大概见了上千家公司。

另外，创业者必须对监管者有一定了解。信任是相互的，对创业者来说，最好跟监管者有一个较长期的、频繁的、非常透明的沟通。沟通多对创业者来说是好事，当然前提产品是好产品。

当我领导金融科技监管时，CFPB做得很好。英国FCA也做得很成功。被监管者跟监管者之间有很多互动，这样才能保证监管政策更为合适并与新产品同步，不然政策有可能一直阻碍创新。