数字人民币的理想与现实——基于对深圳数字人民币试点活动的观察

本文来源： 北京大学金融法研究中心 ，作者：柯达

摘要： “理想型”数字人民币具有相对匿名、双离线支付等独特功能，其在“双层运营体系”下被发行流通，并以“账户松耦合”方式被存储。 在深圳地方政府等机构联合开展的数字人民币试点活动中，“数字人民币红包”属于政府消费券，而红包之外、经用户通过手机银行APP或绑定银行卡充值的“数字人民币”在试点阶段不是法定货币，不具备与人民币相同的法偿效力，其更近似于商业银行提供的电子现金。此外，试点的数字人民币并未体现“理想型”数字人民币所具有的独特功能和“账户松耦合”存储模式，且发行主体与“双层运营体系”不完全符合，具体发行方式以及中间投放机构的准入条件不甚明确。 为了给试点阶段的数字人民币提供合法性依据并保护用户的合法权益，央行应当向有权机关申请《中国人民银行法》《人民币管理条例》相关条文在试点地区的调整适用，并进一步完善“数字人民币”APP《用户协议》中央行（数研所）与中间投放机构的权力（利）边界。

关键词： 数字人民币；法定数字货币；消费券；电子现金

引言

数字人民币（又称“DC/EP”“央行数字货币”“法定数字货币”），是指由中国人民银行（以下简称“央行”）与中间投放机构合作发行、运营的非实体法定货币。中国人民银行于2017年成立数字货币研究所（以下简称“数研所”），开始研发数字人民币的发行问题。2019年11月，我国央行宣布数字人民币已基本完成顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。2020年4月，数研所相关负责人表示，目前数字人民币在深圳、苏州、雄安新区以及未来的冬奥场景进行内部封闭的试点测试。在制度保障方面，商务部于2020年8月发布经国务院同意的《全面深化服务贸易创新发展试点总体方案》，其中提出央行对数字人民币“制订政策保障措施”；2020年9月，央行相关负责人表示，数字人民币应当定位为现金（M0），任何单位和个人在具备接受条件的情况下均不得拒收。[1]

2020年10月，深圳市罗湖区人民政府联合其他机构面向社会公开进行总金额达2000万元的数字人民币红包发放活动，同时，数研所面向红包中签人员开放使用数字人民币载体（钱包）——“数字人民币”APP。[2]然而，我国现行法律法规明确规定作为法定货币的人民币仅包括纸币和硬币，未纳入非实体的数字货币；此外，我国法律法规仅将人民币发行权授予央行，数研所与商业银行是否能通过授权方式获得部分货币发行权也存在疑问。在试点阶段数字人民币法律地位不明、相关发行活动合法性存疑的情况下，涉及数字人民币财产纠纷的解决不免会受到极大影响。

除了合法性问题之外，此次试点活动与央行理想中的数字人民币是否存在其他差异？如存在差异，央行在未来需要作出哪些安排，以保障数字人民币的发行流通能够实现央行的研发预期？本文在梳理“理想型”数字人民币的设计方案以及深圳数字人民币试点活动内容的基础上，分析深圳试点的数字人民币与“理想型”数字人民币方案之间存在的差异，并从用户权益保护的视角提出试点阶段数字人民币的优化改进方案。

一、“理想型”数字人民币的设计方案

早在2014年，央行便成立数字货币小组，对发行法定数字货币的可行性进行初步研究；截止2020年9月，根据央行及数研所负责人的公开演讲、论文等文献可以推断出理想中的数字人民币设计方案，包括数字人民币的研发意义、可实现功能、货币（法律）属性、发行机制以及存储媒介。值得注意的是，在此过程中，数字人民币的设计方案前后发生了部分变化。

（一）数字人民币的研发意义

2016年央行数字货币研讨会对数字人民币的发行意义进行了首次总结，之后数研所前所长姚前的数字经济演讲对此作了进一步论述，主要内容可归纳为：第一，提升交易便利、效率与安全，降低传统纸币发行、流通的高昂成本；第二，增强交易透明度，减少洗钱、逃漏税等违法犯罪行为；第三，提升宏观调控与风险防范能力，通过数据追踪加强对货币供给和货币流通的控制力；第四，推动普惠金融的全面实现，加大金融服务对农村、偏远地区、弱势群体的覆盖。[3]

此外，从2019年6月脸书公司宣布即将发行天秤币（Libra）[4]后数字人民币研发进程加速，以及国家领导人的战略布局可以看出，数字人民币更承载了巩固我国货币主权、提升我国数字经济国际竞争力的愿景，以此抑制公众对于Libra等加密货币的需求，巩固国家货币主权。[5]

（二）数字人民币的可实现功能

数字人民币除了具有不可“双花”（不可重复使用）、可分性、可传递性等与实物人民币相同的功能之外，还具有相对匿名性与可追踪性、不可伪造、可编程性以及“双离线支付”等独特功能，但“可编程性”仍存在内部争议。

姚前曾撰文认为数字人民币具有不可“双花”、匿名性、不可伪造、系统无关性、安全性、可传递性、可追踪性、可分性、可编程性以及公平性十大功能，[6]其中与区块链技术高度相似的功能包括：第一， 不可“双花”与不可伪造性 ，即对于同一用户而言，特定金额的数字人民币与实物现金一样只能被使用一次，其并不具备数据或信息的重复拷贝特征，更无法被篡改、伪造或变造。[7]第二， 相对匿名性与可追踪性 ，即只有央行等监管机构有权完全知晓或追踪特定数字人民币交易的双方身份、交易金额等信息，因而排除了商家对用户个人信息的获取权利；而根据早期的“数字人民币”APP内测版本显示，用户在完成特定交易后只能查询到交易的种类，而不能查询商家的具体名称。[8]第三， 可编程性 ，即市场可以参与数字人民币支付路径和支付条件等应用功能的开发。

值得注意的是，范一飞、穆长春对数字人民币“可编程性”提出了不同观点，认为数字人民币可以加载有利于实现货币职能的智能合约，但对于超过货币职能的智能合约保持审慎态度，因为“在现钞上添加额外社会或行政功能实际上有损毁人民币之嫌”，同时“会对人民币法偿性、人民币国际化、货币流通速度、公民隐私权带来不利影响。”[9]此外，穆长春还提出了“双离线支付”功能，即在数字人民币收付款人在均离线的情况下，只要手机有剩余电量，两个手机相互碰一碰就可实时转账、实现货币移转。[10]

（三）数字人民币的货币（法律）属性

数字人民币是法定货币（现金）、具有无限法偿性，但同时法律可以限制其交易金额。央行前行长周小川于2016年首次将数字人民币定位为“主要替代实物现金”；[11]之后，央行副行长范一飞进一步明确为数字人民币是“对M0（现金）的替代”、具有无限法偿性且不计利息；但与此同时，可对数字人民币设置每日及每年累计交易限额，并实施大额兑换预约，必要时也可考虑对兑换实行分级收费（小额、低频不收费）。[12]央行现任行长易纲、数研所现任所长穆长春于2019年再次确认了数字人民币具有的上述特征；[13]2020年9月，范一飞对“法偿性”的立场进行了部分修正，即任何单位和个人“在具备接收条件的情况下”不得拒收数字人民币。[14]

（四）数字人民币的发行机制

央行在“双层运营体系”下通过“100%准备金兑换”方式将数字人民币投入市场流通。周小川于2016年首次提出要基于现行“中央银行-商业银行机构”的二元体系来完成，之后姚前曾提出“按需兑换”（以替代现金为目的，允许非银行主体以1：1的比率，将银行存款转化为数字人民币）以及“扩表发行”（基于货币政策需要，通过资产购买发行数字人民币）两种双层投放体系。[15]之后，范一飞确定了与姚前提出的前一种体系相似的方案——代理投放机构向央行按100%全额缴纳准备金之后才可向市场投放数字人民币，以保证数字人民币不超发；[16]这种方案有利于充分利用商业机构现有资源、人才、技术等优势，具有不改变现有货币投放体系和二元账户结构等特征。[17]

在机构设置方面，姚前曾撰文总结了数字人民币的“一币、两库、三中心”架构，但之后央行及数研所未再重新提及该模式。姚前所构想的“一币”即由央行负责“币”本身的设计要素和数据结构；“两库”即数字人民币发行库（在央行私有云上存放发行基金的数据库）和数字人民币商业银行库（商业银行存放数字人民币的数据库）；“三中心”分别是认证中心（央行对相关运营机构及用户身份信息进行集中管理）、登记中心（数字人民币产生、流通、清点核对及消亡全过程信息）、大数据分析中心（反洗钱、支付行为分析、监管调控指标分析）。[18]2020年10月，“长三角数字金融数据中心”在苏州成立，该机构作为数字人民币的主运营中心，未来将承担数字人民币的生产、发行、运营等功能，这实际上将“三中心”的职能进行了合并。[19]

（五）数字人民币的存储媒介

数字人民币拥有“账户松耦合”模式，该模式可同时发挥账户与数字货币的优势。周小川于2016年首先指出数字人民币可适用于“基于账户”（account-based）的体系，也可适用于“不基于账户”（即业界所称的“基于价值／代币”，value/token-based）的体系或二者分层并用。之后，姚前详细介绍了与银行账户系统对接的“松耦合”模式，即在商业银行传统账户体系（账号使用、身份认证、资金转移等）上，引入数字货币钱包属性（类似“保管箱”，银行将根据与客户约定的权限来管理保管箱，如必须有客户和银行两把钥匙才能打开），实现一个账户下既可以管理现有存款货币，也可以管理数字人民币。[20]之后，范一飞、穆长春再次确认了数字人民币的“账户松耦合”模式，认为数字人民币可脱离传统银行账户实现价值转移，使交易环节对账户依赖程度大为降低，在提升货币流通便捷程度的同时实现反洗钱等目标。[21]

数字人民币的存储媒介与其底层技术紧密相关，而目前数字人民币的底层技术并不固定，区块链仅为备选技术之一。姚前撰文认为要对区块链等技术兼收并蓄，除了区块链技术，还需要关注其他正在竞争和发展中的安全技术、可信技术，比如可信可控云计算，特别是芯片技术。[22]易纲、穆长春重申了“技术中性”原则，即数字人民币“不一定依赖某一种技术路线”，目前采用纯粹的区块链架构无法实现我国零售支付所需的高频信息处理能力。”[23]

二、深圳数字人民币试点活动与数字人民币发行支付流程介绍

（一）深圳数字人民币试点活动概述

2020年10月8日，由深圳市政务服务数据管理局主办的“i深圳”手机APP发布“礼享罗湖促消费数字人民币红包”活动。此次活动由罗湖区政府、央行深圳支行、深圳市政务服务数据管理局以及国有四大银行深圳分行合作开展，相关机构通过摇号抽签的方式，向5万名中签人员发放红包，每个红包金额为200元。根据《礼享罗湖数字人民币红包申领及发放规则》（以下简称《发放规则》）的说明，“预约登记时所处地理位置在深圳市行政区域内”的个人，可于10月9日0时至10月11日8时在相应界面填写个人资料、选择个人数字钱包开立银行并成功填写确认码后完成预约。[24]

如抽签预约成功，中签人员（以下简称“用户”）可根据中签短信指引下载安装“数字人民币”APP，注册登录并开通预约时所选银行的个人数字钱包，领取红包。此后，用户仅能在罗湖区辖内已完成数字人民币系统改造的3389家商户[25]使用红包，无法转给他人或兑回至本人银行账户；用户无需绑定银行卡，但如果交易金额超过红包金额，支付扣款时将优先使用红包，不足金额可通过四大行任意一家银行对钱包进行充值或绑定后补足。[26]此外，《发放规则》中的“常见问答”对红包的效力进行了说明：“本次活动发放的红包等同于现金使用，可参与商家的其他优惠”。值得注意的是，在10月18日24时红包有效期截止后，已下载“数字人民币”APP的用户仍然可以进行充值与提现。

截至10月18日24时，约有47000名中签人员成功领取红包，交易金额约为876万，此外部分中签人员还对本人数字钱包进行充值，充值消费金额90.1万元。[27]

（二）“数字人民币”APP钱包的主要功能

通过目前网络的非官方流传资料显示，“数字人民币”APP中的“数字钱包”可实现以下功能：[28]

1.通过二维码与NFC“近场支付”[29]收付款。APP首页有“上滑付款”和“下滑收款”字样，用户点入后显示付款码界面，可以扫描商家的二维码或为商家提供自己的二维码进行支付。与此同时，收付款码界面还提供“碰一碰”功能，用户可在付款码界面通过“碰一碰”功能，将手机靠近商家的NFC读取设备后完成互联网支付（类似于“云闪付”APP的NFC支付）；此外，用户也可在收款码界面通过“碰一碰”功能向另一数字人民币客户进行NFC收款。

2.密码支付与小额免密支付。用户在扫描商家的二维码或靠近具有NFC读取功能的POS机终端后，需要输入密码以完成支付。另一方面，在用户首次打开付款码界面时，APP自动显示“小额免密支付”支付选项，该选项提示“开启小额免密后，使用本数字钱包出示付款码向商户支付时，付款金额不足500元的交易无需验证钱包支付密码或其他交易指令认证”。

3.余额显示、存取款、转账以及交易记录。在点击“钱包管理”选项后，APP界面会显示具体的余额（余额附近显示人民币经典图样以及钱包所属银行）、详细的交易记录（有显示商家信息，非匿名），以及“存银行”、“充钱包”两个选项。其中，如用户打算点击“充钱包”进行充值，可通过四大行手机APP转账与直接绑定四大行银行卡两种方式，[30]用户也可选择钱包所属银行之外的银行的APP或银行卡进行充值。如用户打算将钱包中的余额转让至另一用户，可以在相应界面通过填写另一用户的手机号或钱包编号进行转账。此外，钱包余额上限、单笔支付上限、日累计或年累计支付上限的具体金额视钱包的安全等级而定。[31]

此外，根据“数字人民币”APP中的《个人信息保护政策》《用户服务协议》（以下统称为《用户协议》），数研所负责提供、维护该APP以及APP中数字钱包的综合管理（包括协助开立、协助注销钱包，记录钱包交易信息等），运营机构（四大行）则负责提供数字钱包的具体服务（如转账、存取款等）。

（三）数字人民币发行与支付流程介绍

目前已公开的信息并未披露此次试点活动中数字人民币的具体发行模式。而根据《用户协议》的规定，数字人民币的支付清算流程如下图所示：

图1 数字人民币支付与清算流程

用户在中间投放机构开设数字人民币钱包后，可以通过充值业务将银行活期存款1:1“转换”为数字人民币，此“转换”一经生效，即表示中间投放机构已发行相应金额的数字人民币；目前尚不清楚的是：中间投放机构在此次试点中通过何种方式向央行（数研所）获取数字人民币。之后，用户在具有数字人民币收款条件的商家使用数字人民币钱包中的余额进行支付，商家最终收到的并非数字人民币，而是其POS机终端所指向的收单银行进行“转换”清算后，为商家的银行账户增加的银行存款余额。目前同样尚不明确的是，在涉及数字人民币跨行存取款、转账行为时，由何主体或基础设施主导进行跨行清算活动；据推测，数研所可能会成立类似于网联清算平台的清算基础设施，以满足数字人民币跨行存取或转账的需求。

三、深圳试点数字人民币与“理想型”数字人民币方案的差异

前文已对数字人民币的研发意义、货币属性、可实现功能、发行机制、运营机构设置、存储媒介进行了梳理。深圳此次试点活动作为数字人民币研发过程中的“常规性测试”，其意义不言自明，因此下文主要从可实现功能、货币（法律）属性、发行机制、存储媒介四方面对深圳试点数字人民币与“理想型”数字人民币方案的差异进行比较。

（一）可实现功能的差异

如前文所述，理想型数字人民币具有特定技术（如区块链）条件下的不可“双花”（不可重复使用）、相对匿名性、可编程性以及“双离线支付”四大独特功能，但从公开信息中可以发现，试点的数字人民币并未体现出这几种功能。

首先，实现特定技术条件下的不可“双花”，需要形成多个记录数字人民币创造、移转与回收信息的登记主体，以实现多个信息登记副本以相互印证。然而，目前用于信息备份的数字人民币登记主体尚未正式运行，根据《用户协议》的介绍，“数字人民币”APP所涉及的相关交易信息登记均由数研所负责，中间投放机构并未参与登记，用户只能基于对数研所的信任确保登记信息的真实性。因此，此次试点中的数字人民币未实现特定技术条件下的不可“双花”功能，其仍然在传统中心化的信息验证系统（如央行运营的大小额支付系统）下运行。

其次，相对匿名性要求只有央行等有权机关才可以查阅、追踪数字人民币的交易信息，但用户目前可以在“数字人民币”APP中查阅每一笔交易的商家具体名称，因此尚未完全实现对用户的匿名处理。

再次，此次试点活动的主要目的是测试数字人民币钱包和数字人民币自身基本性能的运行情况，相关支付领域也仅涉及特约商家，尚未进入更深层次的数字人民币业务扩展活动，因而无涉“可编程性”。

最后，目前“数字人民币”APP只提供了互联网条件下二维码和NFC两种收付款方式，并未提供收付款人一方在线即可完成支付的“单离线支付”[32]乃至双方均离线也可完成支付的“双离线支付”方式。

（二）货币法律属性的差异

深圳数字人民币试点活动中的“数字人民币红包”与经手机银行APP转账或绑定银行充值后的“数字人民币（红包之外的钱包余额）”在货币法律属性上存在根本差异，因此下文将对二者分别进行论述。

1. 数字人民币红包的法律属性

从《用户协议》以及具体发行、支付流程判断，数字人民币红包是一种作为支付工具使用的政府消费券，其并非法定货币。

一般而言，在经济下行导致社会消费需求不足时，政府可能会通过直接向民众无偿发放现金（即“直升机撒钱”）或发放消费券的方式刺激消费。消费券一般有期限限制、不能兑现，且只能在指定商家使用；同时，消费券又可根据使用门槛分为两种类型，一种是设最低消费额度的“满减”消费券，这种消费券与商家发放的优惠券基本无异，本质为合同价款的抵减，在国内外属于主流类型；另一种是不设置最低消费额度的消费券，数字人民币红包便属于此类型。[33]

除了有刺激消费的功能外，数字人民币红包作为“数字人民币”APP推广的“促销”手段，还有助于吸引用户往钱包中“充值”数字人民币、培养用户使用习惯，并通过用户的相关转账支付活动向数研所反馈数字人民币的结算效率、市场使用偏好等信息。

2. 数字人民币（红包之外的钱包余额）的法律属性

（1）数字人民币在现阶段不是法定货币

虽然《使用规则》《用户协议》以及试点活动主办方的公开表态中均未说明数字人民币的法律属性或法律效力，但从央行及数研所长期以来对数字人民币的“M0”定位，以及数字人民币名称本身、“数字人民币”APP首页图样中推断，数字人民币似乎已经具备了传统人民币的基本特征。然而，在目前的试点阶段，数字人民币并非法律意义上的人民币（法定货币），因此不具备与人民币相同的法律效力。

我国现行的货币法律法规仅调整实体人民币，尚未将非实体的数字人民币纳入其中。《中国人民银行法》（以下简称《央行法》）未规定人民币的具体范围，但从“印制”“污损”等词判断，该法只将实体人民币纳入调整范围；而《人民币管理条例》（以下简称《条例》）第二条则明确规定人民币“是指中国人民银行依法发行的货币，包括纸币和硬币”。一方面，在一般的扩张解释逻辑下，“纸币和硬币”的具体范围需要考虑立法真意。[34]根据《条例》的立法目的，立法者之所以列举人民币的具体范围，是为了明确要对何种人民币的加强管理、维护何种人民币的信誉，最终以稳定金融秩序。而这一切的前提，是特定种类的人民币建立了较为成熟可行的发行与流通机制，使其“有可能”被央行有序进行管理，而目前处于试点阶段的数字人民币显然不符合该要求。此外，《条例》在2000年正式施行后，历经2014年、2018年两次修改，该条规定均未发生变动，充分说明了立法者对保持人民币范围不变的态度。

另一方面，在“目的性扩张”逻辑下，由于《条例》对人民币范围的规定实质是对央行货币发行权的界定，该条规定的目的性扩张需要受到公法下法安定性原则、民主与法治国原则等更严格的约束。[35]目前数字人民币的发行与机制并不十分清晰，相关法律、技术规范可能会频繁发生变动；此外，数字人民币试点由央行主导，其目前主要在央行的行政体制内被决策施行，尚未经国务院层级的会议讨论或行政法规制定所要求的论证咨询。因此，《条例》无法通过扩张解释将数字人民币纳入其中。

综上，数字人民币在现行法下不属于人民币，更不具备《央行法》第十六条规定的“任何单位和个人不得拒收”这一法定偿付效力。[36]

（2）数字人民币在现阶段近似于电子现金

根据现阶段数字人民币的交易结构，其本质上是一种“预付价值”，在我国央行制度体系下最近似于商业银行提供的电子现金。

“预付价值”是用户使用现金或银行转账向经营者购买、用户可以在特定商家支付使用的货币性价值，其在我国法律体系下包含三种类型：第一，经营网络支付、（多用途）预付卡的发行与受理，以及银行卡收单等货币资金转移服务的非银行支付机构，为办理客户委托的支付业务而实际收到的预收待付货币资金；[37]第二，从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业的企业法人发行单用途商业预付卡时收取的预收资金；[38]第三，商业银行经央行批准后发行磁条预付卡或电子现金时所收的款项，或发行储值卡时所收的款项。[39]

表1“预付价值”的类型梳理

作为由商业银行发行的支付工具，非实体性的数字人民币在现阶段可认定为央行于2012年颁布施行的《关于规范银行业金融机构发行磁条预付卡和电子现金的通知》中规定的实名“单电子现金”。[40]然而，由于现有电子现金相关法律制度极不完善（仅有《通知》和银联内部业务规则），若将数字人民币直接视同于电子现金，用户的财产权益将面临更多的法律风险。例如，由于银行内部对区分存款与电子现金的管理存在模糊地带，电子现金在会计上如何界定而纳入相应资产负债比例管理，以及电子现金是否受到存款保险的保护等问题并不明确。

（三）发行机制的差异

1.数字人民币红包的发行机制差异

根据政府消费券发放的一般原理，数字人民币红包对应的实际政府财政支出由深圳市罗湖区政府发放给四大行，本质上是对深圳市罗湖区政府的债权而非法定货币，与法定货币的发行机制存在根本差异。

我国目前尚未在全国性层面明确政府消费券的发行机制规定。在公法视角下，政府发放消费券本质为一种财政支出活动，在客户使用消费券向商家购买商品或服务、政府向商家兑付款项后，财政支出得以完成。

此外需要注意的是，政府消费券相应的财政支出应当遵循《预算法》第13条的程序性规定，即财政支出经人大批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。[41]此次数字人民币红包活动的合作开展单位并未直接包括深圳市财政局，因此可推定是罗湖区人民政府安排了数字人民币红包的相关财政支出。但仅根据该区政府已公开的2020年预算信息以及试点活动页面的介绍，尚无法判断此次活动实际支出的876.4万元资金是否有合法的预算依据。笔者已于2020年10月18日向深圳市罗湖区财政局提交信息公开申请，四日后得到电话回复称，该笔资金在“产业转型升级专项资金”项下列支，具有合法的预算依据。[42]

2.数字人民币（红包之外的钱包余额）发行机制的差异

首先，发行主体与“双层运营体系”不相符合。从广义上看，货币发行权中的“发行”包含了调节货币价值、印制、发行与回收货币等行为；而根据理想型“双层运营体系”设计方案，中间投放机构的“投放”权本质上属于货币“发行”权，其代理投放的资格源于央行的授权。与此并不一致的是，根据《用户协议》的说明，数字人民币由数研所“ 提供 ”、由中间投放机构（即《用户协议中》所称“运营机构”）实现“ 账户转移 ”。按字面意思判断，“提供”是数字人民币货币价值从无到有的创造，同样属于“发行”权的一种，但“双层运营体系”并未体现出数研所有权直接以自己的名义发行数字人民币，其作为央行直属事业单位在现阶段只可履行类似于“印钞”的职责；另一方面，在“双层运营体系”下，中间投放机构承担了具有一定公法色彩的货币投放职责，因此采用与普通支付机构相类似的“账户转移”表述实际上矮化了中间投放机构的地位。

其次，“央行-中间投放机构”发行方式不甚明确。此次试点活动的公开信息虽然可清晰表明“双层运营体系”下中间投放机构如何将数字人民币移转至个人用户（手机APP充值或银行卡绑定），但却无法推断出数字人民币如何从央行移转至中间投放机构。这或许与“双层投放体系”下，央行将数字人民币移转至中间投放机构的方式本身存在模糊性、争议性有关。如上文所言，“双层投放体系”下央行将通过“100%准备金”向中间投放机构移转数字人民币。然而，准备金（率）不仅是央行重要的货币政策工具，更是商业银行发放贷款这一核心义务的前提与基础；如果央行发行数字人民币的方式仅限于准备金，再加上数字人民币造成一定程度上的“存款搬家”局面，势必将弱化商业银行发放贷款、创造存款货币的能力。[43]另一方面，如果为了减轻对商业银行发放贷款能力的影响而控制数字人民币的发行规模，又会与通过数字人民币提升国际竞争力的愿景相违背。

最后，中间投放机构的准入条件不明确。《用户协议》规定四大行、微信支付、支付宝是仅有的六家中间投放机构，但深圳此次试点活动仅向四大行开放了钱包设立、转账充值权限。虽然“双层运营体系”方案并未给出，但从需要利用中间投放机构的必要性中可以推断，中间投放机构必须是提供开立与维护账户服务的支付机构，且该机构需要有强大的业务场景生态来支持数字人民币的流通。不过，现有公开信息均未反映央行采用了何种标准来选择中间投放机构。

（四）存储媒介的差异

此次试点数字人民币未完全体现理想型设计方案中的“账户松耦合”模式。如上文所言，“账户松耦合”模式不但可发挥传统账户在身份识别、反洗钱等方面的优势，还可发挥与区块链相似的“不基于账户”功能，使得数字人民币可以脱离个人银行账户进行移转，且中间投放机构无法通过控制数字人民币从事其他金融业务（如发放贷款），此时数字人民币钱包本质上是一个“上锁的保管箱”。而在“数字人民币”APP中，虽然用户无需通过与其身份完全一致的手机银行APP的转账就可以获得数字人民币并可自由支付、移转，但该获得方式仍然存在金额限制，只有通过绑定与用户身份完全一致的银行卡转账才可以提高支付、转账的金额限额，其仍需要验证用户个人身份信息，而非直接通过验证数字人民币自身的真伪进行交易；[44]此外，结合《用户协议》所规定的中间投放机构“账户转移”职能以及对数字人民币钱包享有主导运营地位，中间投放机构对用户钱包拥有很强的控制力，但其是否能够动用用户钱包的数字人民币仍然存在疑问。此外，“账户松耦合”模式需要依托特定技术才可实现，而此次试点活动亦未透露“数字人民币”APP采用了何种与传统账户不同的技术。据此，试点数字人民币仍然表现为强烈的传统账户属性。

基于上述分析，试点阶段的数字人民币与“理想型”数字人民币方案仍存在较大差距。虽然此次试点活动主办方声称“目前的试点测试只是研发过程中的常规性测试，并不意味着数字人民币正式落地发行”，但其并未同时对试点阶段数字人民币的法律特征进行详细说明，而是让用户误以为该货币具有法定货币的属性 。这在一定程度上违反了央行不久前发布的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第二十三条“银行、支付机构在进行营销宣传活动时，不得虚假、欺诈、隐瞒或者引人误解的宣传”。在数字人民币试点逐渐扩大、用户数量增加的情况下，有必要确立试点阶段数字人民币的合法地位以及明确数字人民币发行主体的权力（利）边界。

四、试点阶段数字人民币的待改进方案——用户权益保护的视角

（一）试点阶段数字人民币货币属性的合法性优化

现阶段，央行如果决定将试点阶段的数字人民币定性为法定货币，并按照原先设想的机制进行发行与流通，应当先向国务院申请《条例》相关条文在试点地区的调整或暂停适用；之后，对于数字人民币独特的发行与流通机制，以国务院的名义向全国人大或其常委会申请《央行法》相关条文在试点地区的调整或暂停适用。

2020年10月，央行发布《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》，其中规定“人民币包括实物形式和数字形式”，为数字人民币的发行流通提供了法律依据。但根据全国人大常委会2020年度立法工作计划，《央行法》属于“视情安排审议”的预备审议项目；即便2020年底该法修订草案被提请初次审议，修订后的《央行法》预计最早也要在2021年底之后生效施行，其无法为生效之前的数字人民币提供合法性依据。

《立法法》《行政法规制定程序条例》分别规定了全国人大及其常委会、国务院有权根据改革发展需要，就行政管理等领域的特定事项，决定在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律或行政法规的部分规定。[45]如全国人大常委会分别于2015年、2018年授权国务院对拟在上海证券交易所、深圳证券交易所上市交易的股票的公开发行，调整适用《证券法》关于股票公开发行核准制度的有关规定，以推动注册制改革。然而，在现阶段向有权机关申请法律、行政法规的调整适用，存在着以下问题：

第一，相较于注册制改革的法律调整适用区域较为固定（沪深交易所），数字人民币的试点区域在目前看来并不十分稳定。根据上文提及的商务部试点方案以及央行负责人的表态，数字人民币“由深圳、成都、苏州、雄安新区等地及未来冬奥场景相关部门协助推进，后续视情扩大到其他地区”。

第二，基于我国数字人民币研发进度以及数字人民币的高度技术性，确定需进行调整适用的法律条文范围同样较为困难。我国是世界上最早开始研发数字化法定货币的国家之一，相较于注册制改革有较多域外经验可以借鉴，数字人民币发行与流通机制只能主要靠本国逐步摸索试验；而从目前公开披露的信息来看，数字人民币的发行与流通机制仍然具有较大模糊性。

此外，数字人民币作为一种非实体性支付工具，势必要运用多项技术确保其可稳健运营；虽然央行相关负责人多次表示“不设技术路线”并秉持技术中立原则，但技术的易变性会让整个改革方案的稳定性受到影响，从而使法律调整适用的范围存在不确定性。

（二）《用户协议》中数字人民币发行主体的权力（利）边界明晰

在央行成功向有权机关申请相关法律、行政法规调整适用之前，“数字人民币”APP中的《用户协议》应当是直接约束央行（数研所）与中间投放机构在数字人民币发行流通中的权责边界的唯一文本。不过，《用户协议》明确指出“不具备任何法律约束力，不构成我们对您的任何承诺保证”，此外还包含了诸多涉嫌不合理排除用户权利的条款，使得《用户协议》的实际效力存疑。

为进一步保护试点阶段数字人民币用户的合法权益，应当以明示有效的《用户协议》为基础，可在明确试点数字人民币非法定货币属性的前提下，进一步完善央行（数研所）以及中间投放机构的权力（利）边界，其中重点内容为数字人民币在“央行-中间投放机构-用户”链条中的发行流程，以及央行（数研所）与中间投放机构对用户钱包的控制程度。

首先，《用户协议》应当完善风险提示内容，明确说明试点阶段的数字人民币既不是具有法定偿付效力的人民币，也不是为《存款保险条例》所保障的银行存款，而是仅可对中间投放机构主张权利的可转让债权。

其次，《用户协议》应当明确央行（数研所）与中间投放机构在数字人民币发行流通中各自的定位，即数字人民币由央行发行，由中间投放机构实施代理投放，“数字人民币”APP涉及的技术服务由数研所提供。因为根据《央行法》第十八条、《条例》第十五条规定，人民币由央行统一印制、发行，因此人民币的发行权力仅归属于央行；根据最高人民法院颁布的《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条规定及相关学说，行政授权需要有法律、法规或者规章的明文规定，因此数研所或中间投放机构在缺乏相应位阶授权的情况下，无权以自己的名义发行数字人民币。

最后，《用户协议》应当明确央行、中间投放机构对用户持有的数字人民币是否可以施加控制；如果可以，那么需要明确这种控制在法律上属于何种行为（如托管或保管）。

五、结语

从深圳试点的数字人民币与“理想型”方案的差异中可以看出，央行（数研所）、地方政府以及商业银行在推广数字人民币时存在着不少法律、技术与商业模式的漏洞。随着数字人民币试点范围的逐步扩大，央行在行使货币发行权这一宪制意义上的国家经济权力时，应当更为审慎。

在改进试点阶段数字人民币的设计方案后，业界、学界更需要思考的是数字人民币对财产法体系造成的巨大冲击，这并非具有中国特色的“法偿性”定位便可轻易予以回应。[46]只有明确、稳定、可预期的法治保障，数字人民币才能在Libra等加密货币、第三方支付市场的竞争中更凸显其优势。

注释

[1] 参见范一飞：《关于数字人民币M0定位的政策含义分析》，载《金融时报》2020年9月15日，第001版。

[2] 据数据显示，47573名中签个人成功领取数字人民币红包，交易金额876.4万元，此外部分中签人员还对本人数字钱包进行充值，充值消费金额90.1万元。参见“深圳发布”微信公众号：《“礼享罗湖数字人民币红包”活动圆满结束》，https://mp.weixin.qq.com/s/srWGlBQM5FPDiQJzT9cqHg。

[3] 中国人民银行网站：《中国人民银行数字货币研讨会在京召开》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3008070/index.html，2020年10月22日访问。

[4] Libra是以区块链作为技术基础、由Libra协会管理与发行、以各国法定货币等价格稳定资产作为资产支持、通过授权经销商购买或赎回、可普遍用作商品或服务交易媒介的数字加密货币。参见Libra：“Libra白皮书”，https://libra.org/zh-CN/white-paper/，2020年11月1日访问。

[5] “我们要乘势而上，加快数字经济、数字社会、数字政府建设，推动各领域数字化优化升级，积极参与数字货币、数字税等国际规则制定，塑造新的竞争优势。”参见习近平：《国家中长期经济社会发展战略若干重大问题》，载《求是》2020年第21期；经济参考报：《央行官员“画像”法定数字货币》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日访问。

[6] 参见姚前、汤莹玮：《关于央行法定数字货币的若干思考》，载《金融研究》2017年第7期，第79-80页。

[7] 在传统银行支付模式中，银行作为单一中心化支付系统运营主体存在更改支付信息的技术可能性；而在区块链等“去中心化”技术被应用于银行支付后，多个银行共同运营同一个支付体系，如某一运营主体试图改变支付信息，其他运营主体可迅速发现并作出回应。

[8] “移动支付网”微信公众号：《【独家】数字人民币正内测有限匿名交易方案》，https://mp.weixin.qq.com/s/4M2MH4PV_Jp1l3wn0qUJsQ，2020年11月17日访问。

[9] 范一飞：《关于央行数字货币的几点考虑》，载《第一财经日报》2018年1月26日，第A05版；经济参考报：《央行官员“画像”法定数字货币》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日访问。

[10] 参见穆长春在线视频课程：《科技金融前沿：Libra 与数字货币展望》，载“得到”APP。

[11] 财新网：《【封面报道】专访周小川》，http://weekly.caixin.com/2016-02-12/100908570.html，2020年10月22日访问。

[12] 范一飞：《关于央行数字货币的几点考虑》，载《第一财经日报》2018-1-26（A05）。

[13] 经济参考报：《央行官员“画像”法定数字货币》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日访问；中国人民银行：《“以新发展理念为引领，推进中国经济平稳健康可持续发展”新闻发布会实录》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3895219/index.html，2020年10月22日访问。

[14] 中国经济网：《范一飞：关于数字人民币M0定位的政策含义分析》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202009/14/t20200914_35740307.shtml，2020年11月2日访问。

[15] 姚前：《数字货币的发展与监管》，载《中国金融》2016年第14期。

[16] 范一飞：《关于央行数字货币的几点考虑》，载《第一财经日报》2018年1月26日，第A05版。

[17] 范一飞：《关于央行数字货币的几点考虑》，载《第一财经日报》2018年1月26日，第A05版。此外，数字人民币的发行模式类似于我国香港地区目前实行的、由特定银行按照固定汇率向金管局外汇基金缴纳美元后发行等值港元的“货币局”制度；但与货币局制度不同的是，我国央行可通过“授权发行”方式控制数字人民币的具体发行规模。

[18] 参见姚前、汤莹玮：《关于央行法定数字货币的若干思考》，载《金融研究》2017年第7期，第83页。

[19] 王茜：《长三角数字金融数据中心在苏州落成，将承担数字人民币生产发行等功能》，载大众网http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/202010/t20201026_6897249.htm，2020年11月4日访问。

[20] 姚前：《数字货币与银行账户》，载《清华金融评论》2017年第7期。此外，采用该模式的原因为：第一，首先由于存在多个代理投放的主体，而且各自的业务组织方式也不尽相同，如果高度依赖银行账户的话，会导致央行清算系统的复杂度和清算成本的显著增加。第二，处理逻辑的所有权或控制。如果依赖银行账户与核心集中管理业务，服务是静态绑定在账户体系中的，不同子过程和事务之间将紧密耦合。第三，考虑到多家投放代理机构各自的账户体系经过长时间的建设，形成了各自的特点，出于不浪费已有IT投入的考虑，采用账户松耦合的设计来减少平台依赖性。参见姚前：《央行数字货币的技术考量》，载《第一财经日报》2018-3-7（A09）。

[21] 范一飞：《关于央行数字货币的几点考虑》，载《第一财经日报》2018-1-26（A05）；经济参考报：《央行官员“画像”法定数字货币》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2019年10月22日访问。

[22] 参见姚前、汤莹玮：《关于央行法定数字货币的若干思考》，载《金融研究》2017年第7期，第81页。

[23] 经济参考报：《央行官员“画像”法定数字货币》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日访问。

[24] 参见“i深圳”APP：https://coupon.yun.city.pingan.com/web/release/luohu-coupons-booking/index.html。

[25] 根据“i深圳”APP页面显示，相关商户分为“商场超市”“生活服务”“日用零售”“餐饮消费”四大类型，热门商户包括中石化、华润万家、沃尔玛等等。

[26] 红包有效期为10月12日18时至10月18日24时，超过有效期未使用的红包将由数字人民币系统统一收回。若发生退款交易，数字人民币系统将优先退还中签人员自行充值支付的数字人民币金额，再退还“礼享罗湖数字人民币红包”金额。在红包有效期外发生的退款，红包会暂时退至中签人员个人数字钱包，再由数字人民币系统进行回收。

[27] 参见“深圳发布”微信公众号：《“礼享罗湖数字人民币红包”活动圆满结束》，https://mp.weixin.qq.com/s/srWGlBQM5FPDiQJzT9cqHg，2020年11月4日访问。

[28] 此次为了测试的严谨性和保密性，整个APP内都采用了测试环境，除了满屏水印之外，APP全流程内都不允许进行截屏和录屏。参见佘云峰：《【独家】数字人民币全流程体验，一文带你看看没想到的细节》，载“移动支付网”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/4snQn6FrZcltt5RaGErxFQ。

[29] “近场支付”用户通过手机向商家面对面进行现场支付，用户可使用手机射频（NFC）、蓝牙、红外等通道实现与商家POS机或其他设备的本地通讯。

[30] 由于绑定银行卡后可以升级为二类钱包，通过绑定银行卡的可充值每日限额更高。

[31] 根据2020年9月通过互联网流出的《中国建设银行数字人民币钱包个人客户服务协议》，数字人民币钱包类型分为一类钱包、二类钱包、三类钱包和四类钱包。在满足客户实名、钱包数量、账户类型控制等前提下，用户可申请办理钱包类型升降级业务。

[32] 目前，微信、支付宝均支持用户离线、商家在线情况下，商家扫描用户二维码即可完成支付的“单离线支付”方式。

[33] 参见林毅夫、沈艳、孙昂：《我国消费券发放的现状、效果和展望研究》，载《中国经济报告》2020年第4期，第25页。

[34] 参见梁慧星：《民法解释学》，法律出版社2015年版，第224页。

[35] 参见徐建：《行政审判中“目的性扩张”适用的逻辑与限度——以上海首例“顺风车”行政案件为例》，载《西安交通大学学报（社会科学版）》2018年第5期，第83页。

[36] 不过，此次试点活动中指定“特约商户”接受数字人民币的方式，可视为通过私主体之间协议间接实现了人民币法偿性的功能。

[37] 参见《非金融机构支付服务管理办法》第二条、《支付机构客户备付金存管办法》第二条。

[38] 参见《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第二条、第二十四条。

[39] 参见《中国人民银行关于规范银行业金融机构发行磁条预付卡和电子现金的通知》。

[40] 根据该文件的规定，“单电子现金”是指由商业银行发行、需要实名认证且不与持卡人银行卡账户关联的预付价值。

[41] 参见熊伟：《新冠肺炎疫情背景下政府消费券发放规则的法律检视》，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期，第6-7页。

[42] 根据《深圳市产业转型升级专项资金管理办法》第六条、第八条、第十条的规定，并结合此次数字人民币试点活动的性质，此次活动可认定为“本市行政区域内依法登记注册、具有独立法人资格且符合要求的机关事业单位与企业”所进行的“优势产业提升专项”自助，具体为“公共平台及企业技术中心建设资助”。

[43] 有学者试图区分数字人民币体系下的“100%准备金”与传统银行体系下的“100%存款准备金”，其认为前者是指数字人民币的发行有100%的准备金支撑，后者指商业银行存款准备金与存款之间的比率。参见邹传伟：《DC/EP不会造成货币超发对通胀影响中性》，载《第一财经日报》2020年5月11日，第A12版。此外，国际清算银行下属的支付清算委员会（CPMI）曾区分了法定数字货币与“狭义银行”（narrow banking）的区别：对于法定数字货币，民众直接对央行拥有债权，而在狭义银行体系下，银行存款货币完全由央行储备或主权债权支持；法定数字货币可以与商业银行的货币共存，而狭义银行体系下银行无法创造多余的货币。See Committee onPayments and Market Infrastructures, Central Bank Digital Currencies, March2018, p.16.

[44] 按照目前央行的设计方案，法定数字货币的金额项目类似于现行纸币，采用固定面额形式，需要通过不同面额的数字货币组合形成对应数量的货币，并且在交易中有“找零”环节。参见朱太辉、张皓星：《中国央行数字货币的设计机制及潜在影响研究——基于央行数字货币专利申请的分析》，载《金融发展研究》2020年第5期，第5页。

[45] 参见《立法法》第十三条、《行政法规制定程序条例》第三十五条。

[46] 参见柯达：《货币法偿性的法理基础与制度反思——兼论我国法定数字货币的法偿性认定》，载《上海财经大学学报》2020年第6期。