清华金融评论：货币制度、现代中央银行和数字货币

编者按

目前，全球大多数中央银行也已开展积极探索。国际清算银行（BIS）的问卷调查显示，在未来3年中，发行零售型CBDC的中央银行可能将覆盖世界五分之一人口。

要真正理解这些变化，必须把数字货币放在一个更广的视野中考察，要通过了解货币制度的演变与现代中央银行制度的形成，来分析数字货币今后的走势以及它对经济、金融、货币制度的影响。未来，法定数字货币的价值优势也可以进一步探讨。《清华金融评论》在2021年3月刊就邀请专家学者对此进行讨论，以打开央行数字货币的想象空间。

导语

包括央行数字货币在内的数字货币，是当前监管层、经济学界、金融界关注的焦点。人们关注数字货币的特点、发展趋势及其对经济金融可能的影响。要真正理解这些，必须把数字货币放在一个更广的视野中考察，要通过了解货币制度的演变与现代中央银行制度的形成，来分析数字货币今后的走势以及它对经济、金融、货币制度的影响。

货币制度的演变

一般人们接触货币主要是使用其交换、计价和价值储存功能，因而自然而然地比较看重货币的材质和物理形态。但是同样材质的货币所包含的制度因素可能有很大的不同。以纸币而言，宋朝时我国已经在世界上首先使用了产生于四川的“交子”，但它与我们现代用的纸币相比，在发行主体、发行方式、使用范围以及对金融的影响方面都是不可同日而语的。

一些学者在研究货币史时，把货币分为实物货币和金属货币。前者对应的是所谓自然经济，后者对应的是货币经济。这样划分有一定道理，但也存在一些问题，如金、银等贵金属本身也有使用价值，也可以被认为是实物。因此，我们应该针对货币的演变过程，从更深的角度来理解其背后的制度因素。

从货币发展的过程来看，超越了其材质、形状和构成的是其内涵，即发行（制作）主体、发行方式及其支撑，可以简称为货币制度。可以把货币制度分为三大类：第一类是货币本身包含了使用价值。其中包括人们熟知的，在货币发展史中出现的贝壳、牛、羊、丝帛等，一直到贵金属。这当然也可以称为无货币制度，因为其中的货币本身就具有使用价值，而制作者可以是个人或群体。第二类是指在货币本位下的各种货币的形态。所谓货币本位是货币的标杆或“锚”，一般是指重金属，也可以是储备货币。比如，香港现在采用的货币局制度，它的货币本位就是美元。货币本位制下的货币可以由中央银行发行，但历史上很多时候由商业银行发行，而且发行者的数目有收敛的趋势。第三类为信用货币制度。全球性货币信用制度一般认为是随着20世纪70年代初布雷顿森林体系崩溃而形成的，各国政府或央行垄断了法定货币的发行，其背后没有任何有形的东西支撑而仅靠政府的信用支持。

信用货币制度的出现并不是因为某一种技术而触发的，而是由于经济发展给货币制度带来的自然而然变化的结果。第二次世界大战后，全球经济出现了一个高速发展的黄金时代，全球经济格局发生了重大的变化，即随着战后日本、西欧经济在全球格局当中的占比逐步上升，以美元作为锚的金汇兑制度已经无法适应这种格局，所谓的“特里芬”两难导致了它的崩溃，无意中促成了全面的现代信用货币制度的产生。现代货币制度最主要的特点是货币的发行无需任何物质的支撑，而是纯粹依靠政府的信用支撑，政府的信用则是依靠政府的强制力实施的。所以，这样的货币的发行适应了经济的全球化和经济的较高速的发展。

全球性信用货币时代的出现颠覆了以往人们对金融货币规律的一些认知。例如，货币主义的理论在20世纪六七十年代风行一时，而它的缺陷现在已经被越来越多的人所指出，通货膨胀并非全是货币的现象。货币跟实体经济非常相关，但也并非严格意义上的一一对应。做一个比喻，如把货币的数量比作一根橡皮筋，它具有一定的伸缩能力，但这个能力也有限度，拉得太用力就会断裂。同样，货币数量过多或引起通货膨胀，或引起资产价格泡沫。另外，我们所熟知的“格雷欣法则”，即劣币驱逐良币，这一规则仅仅适应于贵金属时代。但在信用货币时代，良币驱逐劣币或者说信用强的货币驱逐信用弱的货币，才是一个普遍规律。

这种情况为中央银行在宏观调控中发挥更大的作用创造了前提条件。沃尔克领导的美联储在20世纪80年代控制住高通货膨胀就是一个成功案例。可以说，信用货币制度的出现促进了现代中央银行制度的形成和完善。

现代中央银行制度的形成

从历史上看，世界上第一个中央银行是瑞典政府于1659年设立的瑞典中央银行。中央银行的出现是社会、经济发展的必然结果，也是商业银行演变的自然结果。十七八世纪工业革命已经开始席卷全球，商业银行应运而生。商业银行发行商业票据，票据进行交换和清算需要有一个中立的、独立的机构来进行。商业银行实行部分准备金制度，也会出现挤兑和破产的情况，这也需要有一个独立的、强大的机构来进行清理。中央银行就是在这种情况下出现的，所以它常常被称为“最后贷款人”（The Last Resort of Credit）。

对全球影响更大的是英国的中央银行，1694年靠光荣革命登上国王宝座的威廉三世批准成立了英格兰银行。成立之时，英格兰银行以向政府提供贷款为条件获得了货币发行权。1844年，根据《皮尔条例》，英格兰银行独占了银行券的发行，一步步垄断了全国货币的发行权，并于1928年成为英国唯一的货币发行银行。垄断法定货币的发行可以说是现代中央银行的一个核心职能。

除上述原因以外，各个国家中央银行的建立与该国当时的社会经济制度、经济发展阶段也是密切相关的。这里分享两个比较有意思的案例，即美国的中央银行与解放前中国的中央银行的成立和发展。两家中央银行差不多在相同的时间成立。1913年美国国会通过了《联邦储备法》，1914年成立了美国联邦储备银行。1904年，中国（清朝）成立了户部银行，也就是中央银行。1908年，户部银行改名为大清银行，总部设在北京。1911年，辛亥革命爆发以后，改名为中国银行。尽管两国成立中央银行的时间相近，但其社会背景是完全不同的。美国曾经在100多年当中三次尝试过成立中央银行（它们是1781年的北美银行、1791年的第一合众国银行和1861年的第二合众国银行），但都以失败告终。其原因是多方面的，但主要是由于美国是一个联邦制国家，各个州都有自己的利益，各地各方的利益冲突使得全国统一的中央银行难以成立。各州监管的混乱让私营银行从中渔利。1907年美国发生了经济恐慌，最后不得不用一个妥协的办法，通过设立大区分行来成立中央银行。随着美联储的成立，历时一个多世纪的有关货币发行主体的竞争最终落下了帷幕。这不仅使美国在成为世界第一大经济体后继续较快发展，而且对于美元全球霸主地位的确立起了至关重要的作用。中国在近代长期处于半封建半殖民地的社会环境中，所以当时尽管建立了中央银行，但之后中央银行并没能真正地垄断货币的发行。当时军阀混战导致政局不稳定，各个商业银行，包括外资银行，都可以自行发行货币，造成了很大的混乱，对中国经济产生了巨大的负面影响。一直到20世纪30年代，中国推行“废两改元”的货币制度，进行法币改革。至此，中央银行才真正掌握了货币的发行权，成为真正意义上的中央银行。

从各国实践看，中央银行制度在历史演进、基本目标、治理结构等方面呈现一些共性特征，但也不完全相同。1983年，国务院决定由人民银行专门行使中央银行的职能。1995年，《中国人民银行法》正式颁布，标志着我国的中央银行制度迈向了法制化、规范化的新阶段。党的十八大以来，党中央、国务院对人民银行职能配置作出新规定，强化了人民银行宏观审慎管理、系统性金融风险防范、金融基础设施统筹监管等职责，使我国的中央银行制度与高质量发展的需要更相适应。同时也要看到，经过长期发展改革，我国已经成为金融大国，国家金融安全稳定形势复杂严峻，金融科技深刻改变金融业态，建设现代中央银行制度面临很多新的机遇和挑战。党的十九届四中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化出发提出建设现代中央银行制度。党的十九届五中全会立足推动高质量发展、统筹发展和安全，对建设现代中央银行制度作出战略部署，具有重要意义。

2020年10月23日，《中华人民共和国中国人民银行法（修订草案征求意见稿）》将宏观审慎管理、系统重要性金融机构监管等职能纳入央行职责，这有助于现代央行制度的建设。修订草案还规定人民币包括实物形式和数字形式，将为发行数字货币提供法律依据。

中国人民银行行长易纲在《〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议〉辅导读本》发表《建设现代中央银行制度》的文章，对建设现代中央银行制度的重要意义、内涵、重大举措进行了详细阐释。现代中央银行制度是现代货币政策框架、金融基础设施服务体系、系统性金融风险防控体系和国际金融协调合作治理机制的总和。建设现代中央银行制度的目标是建立有助于实现币值稳定、充分就业、金融稳定、国际收支平衡四大任务的中央银行体制机制，管好货币总闸门，提供高质量金融基础设施服务，防控系统性金融风险，管控外部溢出效应，促进形成公平合理的国际金融治理格局。

数字货币的成因、定位和前景

2008年9月以中本聪一篇文章为起点，在短短10多年时间里比特币狂飙突进，截至2021年2月19日，比特币价格达到5.6万美元高点，总市值达到了1万亿美元大关。比特币的出现并非偶然。2008年全球金融危机爆发后，为了挽救濒临破产的金融机构，稳定金融市场，发达国家的央行执行了非常规货币政策，发行了大量货币，市场对于货币的信心跌到低点。货币的基本要义是提供流动性，为经济实体之间的交易提供便利，具体体现在它的计价、交换以及价值储存三个基本功能。人们看待货币主要是关注它的可靠性和稳定性。当时，人们更多地关注各个国家发行的法定货币的稳定性，即它的价值是不是可靠。与此相对应，比特币采用了区块链作为底层的技术，采用去中心化的分布式电子记账系统，固定发行2100万个比特币，试图表示其价值的稳定。但实际上，且不说由于黑客的侵入，有些账户中的比特币好几次被盗窃，也不说犯罪分子利用比特币洗钱，让人们不能普遍使用比特币的主要原因是其价值波动非常大，像过山车一样，一天可以升值或贬值20%以上，无法达到人们对币值稳定的要求。十几年过去，比特币仍不能成为人们可使用的货币。针对这样一个缺陷，又出现了同样以区块链为基础技术的稳定币。稳定币与现有的法定货币以某种形式挂钩，以保持它的价值的相对稳定。其中，最引人关注的就是脸书（Facebook）的天秤币（Libra）。Facebook于2019年发表了Libra第一版白皮书，2020年又发表了第二版。尽管Libra由于使用人数众多、加盟企业接口广泛的特点引起了大家的关注，但因为它挑战了各个国家发行的法定货币的主权，还是出现了“难产”。

在这样的冲击和影响下，各国央行开始研究考虑采用数字技术，发行自己的数字货币（Central Bank Digital Currency，简称CBDC）。根据国际清算银行的调查，当前已有相当多国家的中央银行正在研究CBDC，但大部分仍局限于在概念框架的范畴内进行研究，实际上投入制作或试验的并不多。根据各方面的研究结果来看，CBDC具有降低货币的发行成本，提高货币交易的效率，有利于促进普惠金融、货币政策的传导机制以及跨境交易的便利性等优点。尤其在支付领域，可能会比现有的机制更有优势。美联储曾有一项研究，从七个方面进行了比较和论证，它们是可访问性、匿名性、无记名工具性、独立性、运营效率、可编程性和服务可用性。该研究指出不可能在这七个方面同时都获得益处。CBDC与比特币、Libra等私人货币在本质上是不同的，尽管都采用了数字技术，但CBDC与私人数字货币不是一条道上跑的车。CBDC实际上是常规的、传统的主权法定货币在时间和技术轴线上的延伸。它是数字化的法定货币，所以具备了法定货币的基本职能，无论是以现金的形式或者是以其他形式出现，这是区别于私人数字货币的一个基本特征。虽然私人数字货币也是以数字技术为形式，实质上它更多地具有资产的属性，人们购买私人数字货币在很大程度上是为了对冲货币可能的贬值，为了保值的需求。

有一种说法认为，是否可以像历史上曾经出现过的那样，多种货币共存，央行的数字货币与私人数字货币在社会上共存，同时流通？如前所述，经过很多国家在不同时间的试错，货币从实体走向了信用，货币的发行也越来越集中，走向央行的垄断。历史已清楚地表明，过去多种货币共同流通的局面已经翻篇，就像金本位一样不可能再回潮。还有一种说法认为，CBDC可能会使得货币的跨境交易发生根本性的改变。CBDC无疑有利于跨境交易，但是目前资本的跨境交易所存在的费用高、不便利等问题并不是由于技术困难造成的，而是由于制度安排的不同造成的。具体地说，因为每个国家对资本管制的程度并不相同，即使是不实行资本管制的国家，对于携带现金出境或入境的数量都有一定的限制，而这并不能靠数字货币来解决。

总而言之，无论是个人数字货币还是CBDC，都是正在出现的新事物，我们可以进行大量的研究、实验和观察。从目前所观察到的情况来看，以比特币为代表的私人加密货币已经并将继续成为一种资产；以Libra为代表的全球稳定币，如想成为超主权的全球货币，可能性很小。但如果它后退一步，不以成为货币为目标，而仅作为一种支付平台，那么它对金融体系的影响也将是巨大的；至于CBDC的未来，取决于央行如何设计它，如果采用批发型的，即目前个别账户—商业银行—中央银行的结构保持不变，那是稳妥的做法，对金融体系的影响将是边缘性的；如果采取零售型的，即让个人/企业直接在央行建立账户，那在技术上、稳定性方面会遇到很多困难，不过可能会对金融体系产生重大的冲击和影响。

本文刊发于《清华金融评论》2021年3月刊，2021年3月5日出刊，本文编辑：王晔君

文/上海发展研究基金会副会长兼秘书长乔依德