美联储监管副主席长文讨论CBDC，稳定币以及比特币

本文是美联储监管副主席 Randal K. Quarles在爱达荷州太阳谷举行的第 113 届犹他州银行家协会年会上发表的讲话，发布在 美联储官网 。

我最近一直在反思美国数百年来对新奇事物的热情，并与这次演讲的内容联系起来。总的来说，这种热情使美国成为许多科学和实用创新的发源地，这些创新改变了 21 世纪的生活，使 19 世纪的生活发生了翻天覆地的变化，从而为我们和世界提供了良好的服务。但是，特别是当加上美国人同样对助推主义的敏感性和对错过的恐惧时，它有时也会导致我们的批判性思维大规模停顿，偶尔会导致浮躁、自欺欺人的狂热或时尚。

有时，事后看来，后果无疑是令人费解或尴尬，就像 1980 年代的那一年，数百万美国人突然开始穿着降落伞裤。但这些后果也可能更严重。

由此让我们进入了今天的主题：中央银行数字货币，或 CBDC。最近几个月，公众对“数字美元”的兴趣达到了高潮。许多专家和评论者建议美联储应该发行——事实上可能需要发行——CBDC。但在我们对新鲜事物感到不知所措之前，我认为我们需要对 CBDC 的承诺进行仔细的批判性分析。在就该问题以及与 CBDC 相关的其他问题发表我的看法时，我是代表自己作为美联储理事会成员发言，而不是代表理事会本身或任何其他美联储政策制定者。事实上，你们都已经看到鲍威尔主席最近宣布我们正在准备一份关于这个问题的全面讨论文件，这将是进行这种批判性分析的彻底公开程序的第一步，我不想这样做预判。我确实想对我认为我们在这个过程中需要解决的问题、我将如何考虑这些问题以及我认为创建美国 CBDC 的任何提议都必须明确的高标准提出一些看法。

那么，让我们从一个基本问题开始：CBDC 将解决什么问题？要回答这个问题，我们首先需要定义 CBDC 一词并评估美国支付系统的现状。

“CBDC”是什么意思？

国际清算银行将 CBDC 定义为“一种数字支付工具，以国家记账单位计价，是中央银行的直接负债。”

我的第一观察是，公众已经主要以数字美元进行交易——通过在我们的商业银行账户中发送和接收电子余额。这些数字美元不是 CBDC，因为它们是商业银行而非美联储的负债。然而，重要的是，商业银行的数字美元在联邦保险范围内最高可达 250,000 美元，这意味着对于这个金额的存款——基本上是指美国的所有零售存款——它们就像中央银行的负债一样稳健。

美联储还直接向商业银行和某些其他金融机构提供数字美元。联邦法律允许这些金融机构在美联储维持账户并接收来自美联储的支付服务。美联储账户中的余额通过为美国经济提供安全和流动的结算资产来发挥重要的金融稳定功能。

总而言之，美元已经高度数字化。美联储向商业银行提供数字美元，商业银行向消费者和企业提供数字美元和其他金融服务。这种安排很好地为国家和经济服务：美联储通过促进美国经济的健康和更广泛的金融体系的稳定性来维护公共利益，而商业银行则通过竞争吸引并有效地为客户提供服务。

那么，鉴于美元的现有数字化，CBDC 与我们今天使用的数字美元有何不同？关键的区别在于，当大多数评论员推测美联储 CBDC 时，他们假设公众可以直接从中央银行获得它。这种性质的 CBDC 可以采取不同的形式。一种是基于账户的模式，其中美联储将直接向公众提供个人账户。就像美联储目前向金融机构提供的账户一样，账户持有人将通过借记或贷记向其美联储账户发送和接收资金。

不同的 CBDC 模型可能涉及一种不在美联储账户中维护的 CBDC。这种形式的 CBDC 将更接近于现金的数字等价物。与现金一样，它代表对美联储的所有权声明，但它可能会在人与人之间转移（如钞票）或通过中间人转移。

我对美联储是否有法律权力在没有立法的情况下追求这两种 CBDC 模式中的任何一种持有怀疑态度。尽管如此，如果授予此类立法授权，最近对 CBDC 的讨论使得探索在美国实施 CBDC 的好处、成本和实用性是合适的。让我们先来看看美联储 CBDC需要去适应的当前美国支付系统。

美国支付系统的现状

美联储和私营部门银行间支付服务已经提供了一系列选项，以促进高效的电子美元支付。与主要的美元大额支付系统相关的一些统计数据是说明性的。美联储的大额支付服务（Fedwire Funds Service）每天处理近 4 万亿美元的支付。这些支付立即在美联储的银行账户中结算。一家私营部门实体（清算所）运营着一个大额支付系统，每天结算近 2 万亿美元的付款。 这些付款不结算在美联储账户中，但由美联储账簿上的余额支撑储备银行。

小额支付通常比大额支付结算更慢，但加快结算速度的各种努力已经完成或正在进行中。例如，票据交换所开发了一种即时支付服务，专注于小额支付。同样，自动票据交换所（或 ACH）网络——一种在 20 世纪很久以前首次开发的基于批量的支付网络——现在可以实现 ACH 支付的当日结算。美联储正在开发一种即时支付服务——FedNow℠——该服务将很快让小额支付的接收者能够立即访问他们在商业银行账户中的资金。

支付系统并不完美——某些类型的支付应该更快更有效。例如，跨境支付仍然是一个值得关注的关键领域，因为它们通常涉及高成本、低速度和透明度不足的问题。金融稳定委员会是我担任主席的一个国际组织，去年制定了旨在解决这些问题的路线图。 此外，私营部门的稳定币（稍后我将更详细地讨论）可能会促进更快、更便宜的跨境支付。

此外，某些类型的支付尚未完全数字化，或者受到具有竞争经济利益的企业之间持续竞争的影响。例如，纸质支票仍然广泛用于某些类型的支付（尽管银行间支票收款过程现在几乎完全是电子化的）。借记卡和信用卡支付为消费者和零售商提供了一个方便的数字平台，但两者之间存在相当大的争议。银行和零售商谁将获得与卡交易相关的费用的经济学。

最后，更多的美国人可以通过增加对银行服务的使用而从数字支付中受益，而这可以通过更广泛地使用低成本的基本银行账户来促进。

综上所述，美国的支付系统非常好，虽然还不够完善，但已经在进行显着改进的工作。

政策考虑

然而，美联储 CBDC 的支持者认为，CBDC将解决许多重大问题。例如，他们建议美联储 CBDC 可能有必要捍卫美元在全球经济中的关键作用。其他人表示，CBDC 将克服美国社会长期存在的经济不平等。当我们开始对这些问题进行美联储分析时，我必须确信 CBDC 是解决这些问题中的任何一个的特别好的工具，对此我持怀疑态度，而且我必须特别确信开发美联储 CBDC 的潜在好处大于潜在风险。

让我们来看看 CBDC 支持者提出的一些论点。第一个论点是，美联储应该开发一个 CBDC，一方面保护美元免受外国 CBDC 构成的威胁，另一方面抵御私人数字货币的持续传播。

首先从外国 CBDC 的威胁出发，这一论点假设至少有一些外币——所有这些都已经在我们当前的国际银行系统中以与美元相同的方式高度数字化，但尚未对国际货币构成重大挑战。美元的作用——如果数字化是通过直接的中央银行数字货币而不是通过当前的数字支付系统来实现的，那么美元将突然面临更大的挑战。按照这种观点，如果美联储不提供类似的产品，美元将失去其在全球经济中的地位。

我认为，随着全球经济和金融体系的不断发展，一些外币（包括一些外国 CBDC）在国际交易中的使用量将比目前更多，这是不可避免的。然而，美元作为全球储备货币的地位，或美元在国际金融交易中的主导货币地位，似乎不太可能受到外国 CBDC 的威胁。美元在全球经济中的作用取决于多个基础，包括美国经济的实力和规模；美国与世界其他地区之间广泛的贸易联系；深度金融市场，包括美国国债；随着时间的推移，美元的稳定价值；将美元兑换成外币的便利性；美国的法治和强大的产权；最后但并非最不重要的是，可靠的美国货币政策。这些都不太可能受到外币的威胁，当然也不是因为外币是 CBDC。

CBDC 的支持者还表示，私人数字货币对美元构成威胁。私人数字货币有多种类型，但为此我将它们分为两类：稳定币和非稳定币，或加密资产，例如比特币。让我们从稳定币开始。稳定币的价值与一种或多种其他资产挂钩，例如主权货币。有多种现有和潜在的稳定币与美元价值挂钩。

一些评论员认为，美国必须开发 CBDC 才能与美元稳定币竞争。稳定币是一个重要的发展，它提出了一些难题。例如，广泛采用稳定币将如何影响货币政策或金融稳定？稳定币如何影响商业银行系统？稳定币是否对政府在货币创造中的作用构成了根本性威胁？

在我看来，我们不需要害怕稳定币。美联储历来支持负责任的私营部门创新。与这一传统一致，我认为我们必须充分考虑稳定币的潜在好处，包括美元稳定币可能支持美元在全球经济中的作用的可能性。例如，全球美元稳定币网络可以通过使跨境支付更快、更便宜来鼓励使用美元，并且与 CBDC 相比，它的部署速度可能会更快，缺点也更少。考虑到我们现有的系统涉及——实际上取决于——私人公司每天都在创造货币，因此担心稳定币代表了前所未有的私人货币创造从而挑战了我们的货币主权，这一担忧令人费解。

我们确实对稳定币的构建和管理方式具有合法和强大的监管利益，特别是在金融稳定问题方面：如果稳定币被投资于多种货币面额，作为稳定币价值锚的资产池可能——如果稳定币的使用变得足够普遍——制造稳定性风险；如果是部分准备金而不是全额准备金；如果稳定币持有人对标的资产没有明确的要求；或者，如果资金池投资于流动性最强的工具以外的工具，主要是中央银行储备和短期主权债券。所有这些因素都会造成“运行风险”——某些触发事件可能导致大量稳定币持有者一次性将他们的币换成其他资产的可能性，而稳定币系统将无法在维持这种需求的同时满足这些需求。合理稳定的价值。但是这些问题显然是可以解决的——事实上，一些稳定币已经被构建来解决这些问题。当我们的担忧得到解决后，我们应该对这些产品说“是”，而不是竭力想办法说“不”。事实上，将现有支付系统的迫在眉睫的改进（例如各种即时支付计划）与结构合理的稳定币的跨境效率相结合，很可能会使开发 CBDC 的任何努力变得多余。

与稳定币相比，比特币等加密资产与主权货币等资产的价值无关。相反，他们寻求通过其他方式在币中创造价值，通常是一些确保稀缺性的内在机制，如比特币的挖矿过程，或者币的某些传统支付系统无法比拟的特征，如不可侵犯的匿名性。一些评论员断言，美国必须开发 CBDC 来对抗加密货币的吸引力。这似乎是错误的。用于创造此类加密资产价值的机制还确保该价值具有高度波动性——而类似于黄金的波动价值，与比特币一样，其价值的很大一部分来自其稀缺性，而与比特币一样，它不会在当今的支付或货币体系中发挥重要作用。然而，与黄金不同的是，黄金除了其残留的金融作用之外还具有工业用途和美学属性，比特币的主要额外吸引力在于其新颖性和匿名性。匿名性将使其成为执法部门日益全面审查的适当目标，而新颖性是一种快速浪费的资产。黄金总是会闪闪发光，但根据定义，新颖性会逐渐消失。因此， 比特币及其同类产品几乎肯定仍将是一种有风险的投机性投资，而不是一种革命性的支付方式，因此它们极不可能影响美元的作用或需要 CBDC 做出回应。

CBDC 的支持者提出的第二个广泛论点是，美联储 CBDC 将改善目前由于开支、对银行缺乏信任或其他原因而没有保留银行账户的人获得数字支付的机会。这是一个有价值的目标。但是，我相信我们可以通过采取措施为当前成本负担沉重的人们提供更便宜的基本商业银行账户，例如与金融赋权城市基金合作开发的银行账户，从而更有效地促进金融包容性。2011 年至 2019 年间，没有银行账户的家庭比例从 8.2% 下降到估计的 5.4%。银行和监管机构正在努力进一步降低这一比例。我远不相信 CBDC 是增加金融包容性的最佳、甚至是有效的方法。

最后，一些人认为美联储 CBDC 将刺激和促进私营部门的创新。这是一个有趣的问题，值得进一步研究。然而，令我感到困惑的是，美联储 CBDC 如何以私营部门稳定币或其他新支付机制无法做到的方式促进创新。在我看来，在没有 CBDC 的情况下，支付行业已经出现了相当多的私营部门创新，可以想象，美联储 CBDC，甚至计划建立一个 CBDC，可能会通过有效地“占领该领域”来阻止私营部门的创新。

简而言之，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。相反，美联储 CBDC 可能会带来重大而具体的风险。首先，美联储 CBDC 可能会给我们银行系统的结构带来相当大的挑战，目前该系统依赖存款来支持家庭和企业的信贷需求。美联储取代商业银行作为向公众提供资金的主要提供者的安排可能会限制信贷的可获得性，从根本上改变经济，并使公众面临一系列意外和不良后果。

在其他潜在问题中，占主导地位的 CBDC 可能会破坏商业银行竞争吸引客户时产生的消费者和其他经济利益。

美联储 CBDC 也可能成为网络攻击和其他安全威胁的有吸引力的目标。不良行为者可能会试图窃取 CBDC、破坏 CBDC 网络或针对有关 CBDC 持有者的非公开信息。美联储 CBDC 的架构需要对此类威胁具有极强的抵抗力，并且需要保持抵抗力，因为不良行为者采用了越来越复杂的方法和策略。为 CBDC 设计适当的防御措施可能特别困难，因为与美联储现有的支付系统相比，CBDC 网络的入口点可能要多得多——根据设计选择，世界上任何人都可能访问该网络。

至关重要的是，我们还需要确保 CBDC 不会为非法活动提供便利。 《银行保密法》目前要求商业银行采取措施防止洗钱。 政策制定者需要考虑类似的反洗钱制度对于美联储 CBDC 是否可行，但设计 CBDC 可能具有挑战性尊重个人隐私，同时适当降低洗钱风险。在一个极端情况下，我们可以设计一个 CBDC，要求 CBDC 持有者向美联储提供有关他们自己及其交易的详细信息；这种方法将最大限度地减少洗钱风险，但会引起严重的隐私问题。在另一个极端，我们可以设计一个 CBDC，允许各方在完全匿名的基础上进行交易；这种方法将解决隐私问题，但会增加洗钱的重大风险。

最后一个风险是，开发美联储 CBDC 可能成本高昂，而且美联储难以管理。美联储 CBDC 本质上可以将美联储设置为面向公众的零售银行。这将意味着引入大规模、资源密集型的中央银行基础设施。我们将需要考虑 CBDC 的潜在用例是否证明了这种成本和将美联储的职责扩展到不熟悉的活动中的合理性，以及这种扩展会带来美联储职责政治化的风险。

最后，我强调三点。 首先，美元支付系统非常好，而且越来越好。 其次，美联储 CBDC 的潜在好处尚不清楚。 第三，我认为开发 CBDC 可能会带来相当大的风险。

因此，当我们继续严格评估开发美联储 CBDC 的案例时，我们的工作就结束了。 即使其他中央银行成功发行了 CBDC，我们也不能假设美联储应该发行 CBDC。 鲍威尔主席最近宣布的流程是一个真正开放的流程，没有定论，尽管显然我认为建立美国 CBDC 的门槛很高。 即将发布的讨论文件构成了这一过程的第一步，重要的是征求公众的意见。 我期待着审查公众对讨论文件的意见，这将为美联储对潜在 CBDC 的最终评估提供信息。